Содержание
1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
2. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
1. Определяя порядок участия публичных образований в гражданских правоотношениях, комментируемая статья устанавливает, как представляется, две возможных формы такого участия. Первую из них образует обычное для всякого дееспособного субъекта права самостоятельное (посредством собственных действий) приобретение гражданских прав и обязанностей. В данном случае публичные образования действуют в гражданском обороте посредством своих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125). Второй возможной формой участия публичных образований в гражданских отношениях является представительство, которому посвящен п. 3 ст. 125.
2. Содержащиеся в п. п. 1 и 2 комментируемой статьи указания на то, что от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований выступают их органы, являются юридически некорректными, поскольку создают впечатление, что органы являются представителями публичных образований. В действительности никаких, пусть даже особых отношений представительства в данном случае не возникает, и в гражданских правоотношениях участвуют сами публичные образования, действующие через свои органы. Налицо полная аналогия с участием в гражданском обороте юридических лиц, которые приобретают права и обязанности через свои органы (ст. 53 ГК).
Использование законодателем в комментируемой статье иной формулировки объясняется лишь тем, что органы государственной власти и местного самоуправления не во всех случаях своего участия в гражданских правоотношениях представляют интересы тех публичных образований, частью которых они являются. Нередко они, обладая статусом юридического лица, выступают в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах. Таковы, в частности, отношения, связанные с удовлетворением хозяйственных нужд государственных органов и органов местного самоуправления.
3. Полномочия органов, посредством которых публичные образования участвуют в гражданских правоотношениях, определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, законами и подзаконными актами субъектов РФ, а также нормативными актами муниципальных образований.
Органами, уполномоченными своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности публичных образований, являются органы как законодательной, так и исполнительной власти, которые, однако, должны действовать строго в рамках своей компетенции. При этом обычно интересы публичных образований представляют органы исполнительной власти. Так, Российская Федерация непосредственно участвует в гражданских правоотношениях через Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также их территориальные органы на местах.
4. Из п. 3 комментируемой статьи следует, что интересы публичных образований в сфере гражданского права могут выражать не только их органы, наделенные соответствующими полномочиями, но и иные лица, в частности государственные органы, органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица.
Необходимым условием в этом случае является наличие специального поручения на выступление в гражданском обороте от имени публичного образования. По сути дела, речь идет об установлении отношений представительства, которое может основываться на нормативном или административном акте (в отношении государственных органов и органов местного самоуправления) или договоре (в отношении граждан и юридических лиц). Так, интересы публичных образований в органах управления хозяйственных обществ, часть акций (долей, вкладов) которых остается в собственности публичных образований, могут представлять на договорной основе отдельные физические лица.
Под государственными органами и органами местного самоуправления, которые могут представлять интересы публичных образований на основе специального поручения, в комментируемой статье понимаются органы, не имеющие права выступать от имени публичных образований непосредственно, в силу только своего правового статуса, и потому нуждаются в наделении специальными полномочиями.
1. Комментируемая статья посвящена определению порядка участия соответствующих субъектов права в гражданском обороте. Как это имеет место и в отношении юридических лиц, гражданская правоспособность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований осуществляется через их органы. Круг таких органов, а равно их полномочия определяются применительно к субъектам права, указанным в гл. 5 ГК.
Структура органов местного самоуправления определена Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Особое место в системе федеральных органов занимает Правительство РФ – орган государственной власти Российской Федерации.
Оно действует на основе Федерального конституционного закона от 17.12.97 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712).
Статьей 23 указанного Закона предусмотрено, что Правительство РФ наряду с нормативными актами в виде постановлений издает по оперативным и другим текущим вопросам распоряжения. Ссылаясь на приведенную статью Закона, Президиум ВАС РФ признал при рассмотрении конкретного дела не имеющим юридической силы связанное с управлением федеральной собственностью поручение Правительства РФ Мингосимуществу РФ. Президиум сослался на то, что поручение не было оформлено в виде распоряжения Правительства РФ (Вестник ВАС РФ, 2000, N 9, с. 57 – 61).
Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, при этом функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – Постановлением Правительства РФ.
2. Система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и изданными по этим вопросам законами Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции). Договоры, о которых идет речь, заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами (Федеральный закон от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" – СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005).
3. В соответствии со ст. 131 Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; соответствующие указания на этот счет содержатся в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.
4. В Постановлении Пленума ВАС РФ N 8 со ссылкой на пп. 1 и 2 комментируемой статьи предусмотрено, что "исковые требования соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления по защите права собственности на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, в том числе и о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих права собственника, подлежат рассмотрению по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности" (п. 5).
5. Права федерального органа исполнительной власти на выступление от имени Российской Федерации, как и права органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований выступать от их имени, определяются прежде всего положением о соответствующем органе.
Так, Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 N 273 (СЗ РФ, 1998, N 11, ст. 1288), предусмотрело его право представлять в установленном порядке при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пределах размера государственного долга, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
6. Указания на полномочия соответствующих субъектов права, рассчитанные на многократное применение, могут быть включены в законы и иные правовые акты.
Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, государственным долгом субъекта Российской Федерации – его органы исполнительной власти, а муниципальным долгом – органы местного самоуправления (ст. 101 Бюджетного кодекса).
Бюджетным кодексом определено право Правительства РФ, единственного уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, а также уполномоченного органа местного самоуправления выступать от имени соответственно Российской Федерации – при осуществлении внешних и внутренних государственных заимствований, а также соответственно от имени субъекта Российской Федерации и муниципального образования – при осуществлении внутренних заимствований от имени Российской Федерации (ст. 103, 104).
В соответствии со ст. 11 Закона о банкротстве правом подавать заявления кредитора по денежным обязательствам в арбитражный суд от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования обладают уполномоченные на то органы государственной власти и органы местного самоуправления. В данном случае имеется в виду, что именно указанные в гл. 5 ГК субъекты права (не их органы) признаются кредиторами банкрота.
Указом Президента РФ от 23.10.2000 N 1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями" (СЗ РФ, 2000, N 44, ст. 4352) предусмотрено, что Управление делами Президента РФ и МИД России являются полномочными представителями Российской Федерации в отношении расположенного за ее пределами недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в т.ч. недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций Российской Федерации, и организуют поиск, защиту этого имущества, а также надлежащее оформление прав собственности Российской Федерации на него.
7. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления на выступление в гражданских отношениях от имени субъектов права, указанных в гл. 5 ГК, носит (по общему правилу) специальный характер, и ее наличие и пределы обозначены в положениях либо иных актах, определяющих статус органа. По этой причине, например, в случае, когда постоянный представитель Карачаево-Черкесской Республики подписал от ее имени договор поручительства, Президиум ВАС РФ отказался признать поручителем эту Республику. В Постановлении Президиума содержалась ссылка на то, что Положение о постоянном представительстве не предусматривает права полномочного представителя выступать от имени Республики (Вестник ВАС РФ, 2000, N 12, с. 51).
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица (ст. 4).
8. Органы государственной власти и местного самоуправления, через которые действуют указанные в гл. 5 ГК субъекты, обычно представляют собой учреждения и как таковые признаются юридическими лицами. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено, что правами юридического лица обладают, в частности, представительный орган муниципального образования, а также местной администрации, при этом органы, признанные указанным Законом либо уставом муниципального образования юридическими лицами, являются муниципальными учреждениями.
Примером федерального государственного органа может служить Минфин России. Положение о нем предусматривает, что Министерство "является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием".
Все такие органы, наделенные гражданской правосубъектностью, совершая юридические действия, выступают либо от имени указанного в гл. 5 ГК субъекта, либо от собственного имени. В первом случае из договора, заключенного от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, права и обязанности возникают у самих этих субъектов. Во втором – носителем прав и обязанностей становится сам орган. В этом качестве он заключает договор для удовлетворения обычных для учреждения нужд (например, аренда помещения или приобретение имущества для себя). Сам же орган несет ответственность при совершении деликта, не связанного с осуществлением им публичных функций (имеется в виду, например, наезд на гражданина машины, принадлежащей такому органу). В подобных случаях Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут отвечать только субсидиарно как собственники учреждения в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 120 (см. коммент. к ней).
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, могут выступать в гражданских правоотношениях в рамках своей компетенции только от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
9. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает условия, при которых от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут выступать как не являющиеся их органами юридические лица, так и граждане. Представительство юридических лиц и граждан допускается лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъекта Российской Федерации и муниципального образования, при обязательном наличии специального на этот счет поручения.
Так, Законом о приватизации (ст. 6) предусмотрено, что продавцами федерального имущества выступают специализированные учреждения. Указанные учреждения наделяются правом от имени Российской Федерации владеть переданными им объектами приватизации и осуществлять их продажу; от имени Российской Федерации они также выпускают государственные ценные бумаги, удостоверяющие право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации; указанные структуры на основе поручения Правительства РФ выступают учредителями создаваемых в подобных случаях хозяйственных обществ. Тем же Законом (ст. 6) предусмотрено, что государственное имущество, принадлежащее субъекту Российской Федерации, реализуется при осуществлении приватизации назначенным им же юридическим лицом. Аналогичным образом муниципальные образования самостоятельно назначают продавцов принадлежащего им имущества.
Постановлением Правительства РФ от 15.04.2000 N 348 (СЗ РФ, 2000, N 17, ст. 1878) государственная корпорация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" наделена правом при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями, которые находятся под ее управлением, представлять интересы Российской Федерации в части обязательных платежей, а также в качестве кредитора (в части денежных обязательств). Этим же Постановлением утверждены Правила представления корпорацией интересов Российской Федерации в указанных случаях.
Законом о банках (ст. 9) предусмотрено право кредитной организации выполнять на основе договоров, заключение которых должно происходить непременно на конкурсной основе, отдельные поручения Правительства РФ, государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Представителями интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществах, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности, могут быть назначены как государственные и муниципальные служащие, так и иные лица. Применительно к акционерным обществам, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, круг возможных представителей ограничен. Ими могут быть только государственные служащие либо иные граждане России (ст. 38 и 39 Закона о приватизации, а также относящееся к представительству Российской Федерации Положение, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.01.2003 N 44 – СЗ РФ, 2003, N 4, ст. 340).
1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
2. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
1. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом на основании ст. 12 Основного Закона признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
2. Комментируемая статья определяет порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а именно субъектный состав лиц, которые могут выступать от имени публично-правовых образований. По общему правилу к ним относятся соответственно от имени Российской Федерации или субъектов Федерации государственные органы, от имени муниципальных образований — органы местного самоуправления.
В качестве исключения, т.е. в случаях, специально оговоренных в соответствующих актах, от их имени могут выступать юридические лица и граждане.
3. Компетенция определяется функциями, полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления. Так, согласно п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями управления государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
———————————
Под компетенцией (от лат. competens — соответствующий), упоминаемой в п. п. 1, 2 комментируемой статьи, понимается совокупность полномочий, которыми обладают или должны обладать определенные органы и лица (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006).
Как верно отмечено Е.А. Сухановым, действующее законодательство не предусматривает случаи непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти — Президента РФ, Федерального Собрания РФ, глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации. Для материального обеспечения их деятельности создаются самостоятельные юридические лица — управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий .
Учебник «Гражданское право: В 4 т. Общая часть» (том 1) (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное).
Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. Т. 1.
4. Большинство функций от имени Российской Федерации в гражданских правоотношениях осуществляют органы исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое наряду с другими полномочиями осуществляет управление федеральной собственностью (подп. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Правительство РФ, как известно, состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Количество федеральных министров и наименование федеральных министерств устанавливаются указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В этом же документе утверждаются и другие федеральные органы исполнительной власти.
Система федеральных органов исполнительной власти охватывает федеральные министерства, службы и агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом федеральная служба по надзору не вправе осуществлять государственные функции по управлению государственным имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за данным государственным органом на праве оперативного управления.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Рассматривая органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, можно привести немало примеров того, как министерства и другие органы участвуют в гражданско-правовых отношениях. Так, например, в соответствии с п. 5.3 Положения о Министерстве финансов РФ заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от имени Российской Федерации возложено на Министерство финансов РФ.
———————————
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
Суды РФ также могут быть участниками гражданско-правовых отношений. Так, например, при применении положений ст. 158 БК РФ в системе арбитражных судов РФ главным распорядителем бюджетных средств является Высший Арбитражный Суд РФ. По искам о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов по ведомственной принадлежности, ответчиком по которым выступает арбитражный суд, независимо от оснований таких исков к участию в деле привлекается Высший Арбитражный Суд РФ.
На уровне субъектов Федерации органами государственной власти являются органы законодательной (законодательные собрания, советы, парламенты, думы и др.) и исполнительной (правительства, администрации, мэрии и др.) власти. В большинстве республик, входящих в состав Российской Федерации, органом государственной власти выступает президент.
6. Отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления — с другой, носят представительский характер, в связи с чем права и обязанности в рамках гражданских отношений возникают для публично-правового образования, а не для названных органов. Так, в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» дается разъяснение, что при разрешении споров по искам, предъявленным кредитором государственного (муниципального) учреждения в порядке субсидиарной ответственности, судам надлежит исходить из того, что по смыслу п. 1 ст. 161 БК РФ с учетом положений ст. 120 ГК РФ учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы.
Рассматривая иски, предъявленные согласно ст. ст. 16, 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.
Представительский характер отношений между публично-правовыми образованиями и органами государственной власти и местного самоуправления не ограничивает право таких органов поручать представление интересов иным государственным или муниципальным органам в пределах компетенции и подчиненности. Так, например, Министерство финансов РФ, представляя интересы Российской Федерации, вправе поручить исполнение данных обязанностей территориальным органам, например органам Федерального казначейства в субъектах Федерации. Определением Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. N 67-Д08-35 было установлено, что нижестоящие суды, возлагая обязанность по возмещению ущерба, возникшего в связи с незаконным привлечением к уголовной ответственности гражданина, на территориальный орган Министерства финансов РФ, не учли, что территориальный орган при рассмотрении дела выступал в суде не от своего имени: он представлял интересы Министерства финансов РФ по доверенности от последнего.
7. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления. В соответствии с п. 49 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Согласно ст. 41 названного Закона от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
8. Одной из проблем, носящих как гражданско-правовой, так и процессуальный характер, является правильное определение публично-правовых образований в качестве ответчиков, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, выступающих от имени публично-правовых образований.
В некоторых случаях законодатель прямо определяет перечень таких органов. Так, согласно ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина .
———————————
Обязательства вследствие причинения вреда: Постатейный комментарий главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2009. С. 75 — 77.
Кроме того, соответствующие разъяснения даются и судебной практикой. Так, в Постановлении Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» отмечается, что в суде от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При принятии такого иска к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании п. 10 ст. 158 БК РФ как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. В том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей своих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае если соответствующие полномочия не переданы иному органу) — соответствующий финансовый орган публично-правового образования.
Немало споров в части определения ответчика возникало в связи с реализацией законодательства о льготах, особенно в тех случаях, когда в соответствующих бюджетах не были заложены расходы на реализацию права на льготы. В п. п. 16 — 19 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» дается разъяснение, что при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены соответствующие средства в законе о бюджете или нет.
Ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование. Относительно определения публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 1 января 2005 г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. ст. 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 1 января 2005 г.), ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающими полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающими принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий, ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
9. Пункт 3 настоящей статьи предусматривает, что от имени публично-правовых образований могут выступать юридические лица и граждане в случаях и в порядке, предусмотренных следующими актами:
— указами Президента РФ;
— актами Правительства РФ;
— актами субъектов Федерации;
— актами муниципальных образований.
Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О товарных знаках на алкогольную и спиртосодержащую продукцию» от имени Российской Федерации права пользования и распоряжения (без права уступки) товарными знаками на алкогольную и спиртосодержащую продукцию осуществляет федеральное казенное предприятие «Союзплодоимпорт» в порядке, устанавливаемом Министерством сельского хозяйства РФ и Министерством имущественных отношений РФ.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» по специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения.
Нормы п. 3 комментируемой статьи чрезвычайно широко применяются в отношении некоммерческих организаций — государственных корпораций, которым переданы весьма значительные функции государства, в том числе в тех сферах, которые связаны с обороноспособностью и безопасностью страны. В соответствии с п. 12.1 ст. 7 Федерального закона «О Государственной корпорации «Ростехнологии» названная корпорация, не являющаяся органом государственной власти, а представляющая собой некоммерческую организацию, осуществляет от имени Российской Федерации после принятия Правительством РФ решения о передаче находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ Государственной корпорации «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса Российской Федерации полномочия по осуществлению от имени Российской Федерации прав акционера таких открытых акционерных обществ, а также после принятия Правительством РФ решения о преобразовании федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находятся в федеральной собственности, с последующей передачей их Государственной корпорации «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса Российской Федерации осуществляет права собственника имущества таких федеральных государственных унитарных предприятий.
В соответствии со ст. 18 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в собственность некоммерческой организации в качестве имущественного взноса Российской Федерации передаются находящиеся в федеральной собственности: акции открытого акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс»; акции открытых акционерных обществ, имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий; имущество, закрепленное на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями; средства из федерального бюджета, выделяемые Росатому на реализацию мероприятий; другое находящееся в федеральной собственности имущество, управление которым осуществляет Федеральное агентство по атомной энергии, за исключением специального сырья и делящихся материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности.
При этом Правительство РФ утверждает перечень имущества Росатома, совершение сделок с которым подлежит согласованию с Правительством РФ, в которое входят три здания, выделенные Росатому. Остальным имуществом, в том числе акциями атомных предприятий, имуществом государственных предприятий, принадлежащих им на праве оперативного управления, Росатом вправе распоряжаться самостоятельно, в том числе произвести их отчуждение иностранным контрагентам.
Новая редакция Ст. 125 ГК РФ
1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
2. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
1. Участие органов публичной власти в имущественных отношениях не свойственно их функциям, хотя и неизбежно при выполнении ими возложенных законодательством властных полномочий. Комментируемая статья определяет принципы определения компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. К примеру, к органам исполнительной государственной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Указ Президента РФ от 09.03.2004 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
2. Действовать от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований могут:
– во-первых, соответствующие органы на основании правовых актов (положений, уставов и т.д. – общая компетенция);
– во-вторых, властные органы различных уровней, юридические лица и граждане на основании специального поручения (специальное представительство).
Арбитражным судам при рассмотрении споров необходимо устанавливать, были ли делегированы Правительством РФ его полномочия по распоряжению федеральным имуществом конкретному федеральному органу исполнительной власти либо органам исполнительной власти субъектов РФ (Постановление Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 N 8).
1. Российская Федерация, субъекты РФ приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности через свои органы исполнительной власти, компетенция которых устанавливается законами, положениями о них, конституциями и уставами субъектов РФ. Так, компетенция Федерального агентства по управлению федеральным имуществом определена Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 (РГ. 3 декабря. 2004. N 269).
Указанное агентство от имени РФ осуществляет управление и распоряжение федеральным имуществом (кроме случаев, когда реализация этих полномочий отнесена к компетенции других органов), в частности предоставляет в установленном порядке земельные участки, находящиеся в собственности РФ, в аренду гражданам и юридическим лицам; реализует права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции, доли в уставном капитале которых находятся в федеральной собственности, и следит за своевременным перечислением в федеральный бюджет дивидендов; принимает решения о реализации высвобождаемого военного недвижимого имущества (за исключением имущества, не подлежащего приватизации) и проч.
Органы государственной власти субъекта РФ вправе передавать имущество этого публично-правового образования во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Доходы от использования имущества и средства от его приватизации поступают в доход бюджета субъекта РФ (п. п. 3, 4 ст. 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2709; 2005. N 1. ст. 17; РГ. 31 декабря. 2005. N 297).
2. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляют от имени муниципального образования органы местного самоуправления – они самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Представительный орган муниципального образования (собрание депутатов) утверждает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, а сделки от имени муниципального образования совершает глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Само муниципальное образование – особый субъект права, а вот его представительный орган, местная администрация являются юридическими лицами (учреждениями) (ст. 41 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Органы государственной и муниципальной власти как юридические лица действуют в организационно-правовой форме учреждений. В таком качестве они выступают в гражданском обороте от своего имени, совершая сделки в целях обеспечения своей деятельности (заключая договор поставки – в качестве покупателя, договор подряда – в качестве заказчика) в пределах утвержденной для них сметы. Однако закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 2000 МРОТ производятся исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, т.е. государственными или муниципальными заказчиками, действующими от имени соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, как правило, размещающими эти заказы на конкурсной основе (ст. 72 БК).
3. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов РФ в свою очередь могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ).
Закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация таких функций контролируется государством (ст. 132 Конституции РФ). Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепляет порядок и принципы делегирования полномочий федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу. Полномочия передаются на основе соглашения, в котором в числе прочего указываются порядок финансирования осуществления полномочий, срок действия соглашения, порядок контроля за соблюдением условий соглашения, ответственность сторон, основания для досрочного расторжения соглашения. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (губернатором края, области). Оно вступает в силу после утверждения его Правительством РФ и опубликования в установленном порядке (ст. 26.8 вышеуказанного Закона).
В настоящее время осуществляется активный процесс по разграничению полномочий между органами федеральной власти и субъектов РФ, а также между органами власти субъектов РФ и муниципальными образованиями. В том числе решаются вопросы о механизме передачи полномочий и финансировании их реализации.
Выступление в гражданском обороте одними органами власти по поручению других от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований не требует доверенности.
Комментируемая статья предусматривает также возможность совершать юридические действия от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований организациями – юридическими лицами, а также гражданами в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. Специальное поручение физическим и юридическим лицам действовать таким образом может быть оформлено в виде доверенности, акта ненормативного характера (например, распоряжения Правительства РФ), нормативного правового акта. На основе нормативных правовых актов от имени РФ совершает сделки по продаже приватизируемого федерального имущества специализированное государственное учреждение – Российский фонд федерального имущества (РФФИ). В Законе о приватизации 2001 г. говорится, что по специальному поручению Правительства РФ функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут быть возложены на специализированные учреждения. Эти функции осуществляет одно такое учреждение – РФФИ.
РФФИ действует на основании Устава, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. N 925 "О Российском фонде федерального имущества" (СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. II). Ст. 5529). В соответствии с Уставом фонд, помимо продажи федерального имущества, владеет и осуществляет от имени РФ права акционера до их продажи. Порядок осуществления прав акционера от имени РФ установлен Постановлением Правительства РФ от 23 января 2003 г. N 44 "О порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" (СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 340). Фонд осуществляет указанные права в отношении акционерных обществ, все находящиеся в федеральной собственности акции которых подлежат продаже в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на соответствующий год. Права акционера по всем остальным акциям, находящимся в собственности РФ, осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. При осуществлении РФ специального права в управлении открытыми акционерными обществами ("золотая акция") Правительство РФ назначает представителя из числа государственных служащих в совет директоров и представителя в ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представительство в данном случае возникает на основе административного акта – назначения представителя органом власти.
No related posts.