По какому закону работают бюджетные учреждения

По какому закону о закупках обязан работать заказчик? Чем отличается закон № 44-ФЗ от закона № 223-ФЗ? На что влияет источник финансирования закупки? На эти и другие вопросы отвечают эксперты B2B-Center в сфере регулируемых закупок.

Дмитрий Казанцев, к.ю.н., начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center:

— Законы № 223-ФЗ и № 44-ФЗ являются двумя специальными законами, посвящёнными регулированию закупок в России. Важно не запутаться в их соотношении в сферах действия каждого из них.

Начать нужно с того, что закупки в России могут проходить и вовсе без учета этих законов. Чисто коммерческая организация может проводить полноценную современную закупку, опираясь лишь на требования Гражданского кодекса и Закона «О защите конкуренции». И Закон № 223-ФЗ, и Закон «О контрактной системе» описывают лишь отдельные, частные случаи проведения закупок.

Наталья Патрунина, эксперт по регулируемым закупкам:

— Эти частные случаи касаются ситуаций, когда статус заказчика диктует повышенный государственный или общественный интерес к его закупкам. Например, специальное регулирование касается закупок органов государственной власти, компаний в госсобственности, субъектов естественных монополий и организаций коммунального хозяйства. Ключевое отличие их закупок заключается в том, что информация о таких закупках должна публиковаться в Единой информационной системе.

При этом заказчики, работающие по Закону «О контактной системе», ограничены в выборе способа закупки. В большинстве случаев они как и раньше выбирают открытый электронный аукцион. Кроме того, каждый шаг их закупочной работы описан в законе и подзаконных актах. Их работа ориентирована прежде всего на правильное заполнение форм отчётности о планировании, объявлении закупок, сборе заявок, выборе победителя, акта выполненных работ и т.п. Эффективность их работы сводится к правильно высчитанной разнице между начальной ценой и ценой контракта.

Дмитрий Казанцев:

— Закон № 223-ФЗ ориентирован на более сложные методы работы и позволяет уделять внимание не только экономии от закупки, но и качеству поставленной продукции. Отчётность заказчиков, работающих по этому Закону, облегчена, а инструменты закупочной работы заказчики могут определить для себя самостоятельно в корпоративном положении о закупках. При этом с них не снимается ни обязанность по соблюдению конкуренции, ни обязанность по проведению своих закупок в публичном режиме.

По Закону «О контрактной системе» работают

1. Федеральные органы власти;
2. Региональные органы власти;
3. Органы местного самоуправления;
4. Казённые учреждения;
5. Бюджетные учреждения;
6. Внебюджетные фонды;
7. Госкорпорации «Росатом» и «Роскосмос»;
8. В 2017 году к субъектам этого Закона были отнесены также государственные и муниципальные предприятия. Однако ещё за несколько часов до наступления нового года наиболее важные федеральные государственные унитарные предприятия получили подарок: им разрешили проводить закупки по правилам Закона № 223-ФЗ. В настоящее время возвращение унитарных предприятий в сферу действия Закона № 223-ФЗ продолжается.

По Закону № 223-ФЗ также работают:

1. Государственные корпорации, государственные и публично-правовые компании – их можно определить по официальному наименованию, в котором указана организационно-правовая форма.
2. Естественные монополии – все они включены в реестр субъектов естественных монополий, который ведёт Антимонопольная служба России.
3. Организации в государственной и муниципальной собственности – структура собственности видна, например, в выписке из Единого государственного реестра юридических лиц.
4. Организации коммунального хозяйства. Если такая деятельность записана в качестве уставной, то они по умолчанию считаются субъектами Закона № 223-ФЗ. Если от такой деятельности в предыдущем году они получили менее 10% выручки, то они могут опубликовать соответствующий отчёт в Единой информационной системе. После этого до конца года такие организации могут проводить закупки без учёта требований Законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ. Аналогичное право есть и у субъектов естественных монополий.
5. Автономные и бюджетные учреждения также являются субъектами Закона № 223-ФЗ. Их легко определить по организационно-правовой форме, отражённой в полном официальном названии. Однако бюджетные учреждения могут тратить по Закону № 223-ФЗ лишь самостоятельно заработанные средства и лишь при условии, что они опубликовали на год вперёд корпоративное положение о закупках.

Дмитрий Казанцев:

— На концептуальном уровне границей между двумя специальными законами служит источник финансирования закупок. Если деньги на закупки поступают заказчику из государственного или муниципального бюджета, то и тратить их он обязан по правилам Закона «О контрактной системе». Заработанные собственной коммерческой деятельностью деньги до изменений, связанных с ГУПами и МУПами, этот Закон не затрагивал. Однако если деятельность заказчика имеет особое социальное значение и затрагивает обеспечение инфраструктуры для неопределённого круга лиц, то даже самостоятельно заработанные деньги заказчик должен тратить в публичном режиме по правилам Закона № 223-ФЗ.

Наталья Патрунина:

— Большинство заказчиков, знакомых с обоими законами, стремится работать по Закону № 223-ФЗ. Однако даже у субъектов этого Закона есть легальная возможность при желании работать и по правилам контрактной системы. Для этого достаточно просто не публиковать корпоративное положение о закупках в Единой информационной системе. Если положение не опубликовано, то заказчик обязан работать по Закону № 44-ФЗ, который фактически и будет заменять ему положение о закупках. Кроме того, если субъект Закона № 223-ФЗ, обязанный оказывать поддержку малому бизнесу, не оказал в прошлом году такую поддержку или неправильно о ней отчитался, то 11 месяцев этого года он обязан проводить закупки по правилам Закона № 44-ФЗ.

С даты перехода одного закона на другой заказчик обязан выбирать поставщиков по правилам нового закона. Однако договоры, подписанные до этой даты, продолжают действовать и исполняться по старым правилам.

В любом случае важно помнить, что нормы Закона № 223-ФЗ и Закона № 44-ФЗ не смешиваются и не применяются по аналогии. В отдельных экзотических случаях возможно использование обоих законов в деятельности одной компании. Но никогда нормы двух законов не применяются одновременно при регулировании одной закупки.

По любым вопросам, связанным с проведением закупок или участием в них, вы можете обратиться к специалистам по сопровождению торгов.

Особенностью бюджетных учреждений является то, что на них распространяются положения как 44-ФЗ, так и 223-ФЗ. Закупки на основании 44-ФЗ производятся в бюджетных учреждениях с некоторыми особенностями.

Ключевые особенности закупок в бюджетных учреждениях по нормам 44-ФЗ

Особенностям закупок в бюджетных учреждениях посвящена ст. 15 ФЗ-44. В части первой указанной статьи подчеркивается, что бюджетные организации должны придерживаться 44-ФЗ, если товары, работы и услуги закупаются ими на бюджетные деньги. Исходя из положений законодательства, закупки, которые производятся частично на бюджетные, а частично на собственные деньги, также должны производиться по 44-ФЗ.

Тогда как в части 2 и 3 ст. 15 44-ФЗ приводится перечень ситуаций, когда бюджетное учреждение может принять соответствующий локальный нормативно-правовой акт и перейти на закупки по более лояльному 223-ФЗ, если они производятся на безвозмездно полученные гранты и субсидии, а также на прибыль учреждения.

При этом закупки по нормам 223-ФЗ, даже если они осуществляются исключительно за счет полученных доходов от деятельности бюджетного учреждения, являются правом, а не обязанностью бюджетного учреждения. То есть оно вправе руководствоваться положениями 44-ФЗ в процессе закупочной деятельности при желании.

Согласно решению УФАС от 2015 года №04-05/3989, использование бюджетными организациями и учреждениями закупок в соответствии с требованиями 44-ФЗ даже от приносящей доходы деятельности не являются нарушением.

Кто должен заниматься закупками

Закупки по 44-ФЗ проводятся в бюджетном учреждении через создание контрактной службы или назначение контрактного управляющего. Контрактная служба призвана обеспечить реализацию всего закупочного цикла от планирования до получения результата, а также оценки эффективности проведенных учреждением закупочных мероприятий.

Численность контрактной службы определяется исходя из потребностей заказчика и составляет как минимум 2 человека. Возглавить ее должен назначенный руководитель.

Порядок создания контрактной службы и назначения контрактного управляющего

Создание контрактной службы подразумевает прохождение нескольких этапов:

1. Изучение положений законодательства.
2. Создание службы в виде создания специального подразделения или без такового либо выбор управляющего (заказчик вправе сам определиться с тем, стоит ли создавать отдельное подразделение для закупок или просто назначить ответственных работников в составе бюджетного учреждения).
3. Отправка сотрудников на обучение закупкам по нормам 44-ФЗ. Согласно требованиям законодательства, все сотрудники контрактной службы или управляющий должны иметь высшее образование в сфере закупок или получить дополнительное образование в данной отрасли.
4. Разработка и утверждение положений о закупочных комиссиях.

Должностные обязанности контрактной службы и управляющего

Контрактная служба или управляющий осуществляет полный закупочный цикл и берет на себя такие обязанности, как:

• планирование (подготовка плана закупок и плана-графика);
• размещение сведений о закупке в ЕИС;
• определение поставщиков (исполнителей или подрядчиков);
• заключение и исполнение контрактов;
• принятие результатов исполнения контракта;
• претензионная или исковая работа (если имеется такая необходимость);
• прочие обязанности по нормам закона.

Таким образом, бюджетное учреждение при проведении закупок по нормам 44-ФЗ обязано сформировать контрактную службу или назначить управляющего. Последний вариант допускается при годовом объеме закупок менее 100 млн р. В обязанности контрактной службы и управляющего будет входить полный закупочный цикл от планирования до приемки работ.

Или задайте вопрос юристу на сайте. Это быстро и бесплатно!

В каких случаях и по каким правилам можно применять закон №223-ФЗ? В чем его отличие от закона №44-ФЗ?

Закон №44-ФЗ — это достаточно жесткий закон, накладывающий серьезные ограничения к способам осуществления закупок, а также к суммам и объемам закупок товаров, работ, услуг. Обязательным условием является обоснование начальной цены контракта, описание полных функциональных характеристик товаров, работ, услуг.

На его фоне закон №223-ФЗ выглядит более мягким. Например, обосновывать закупки закон не требует, план закупок может быть изменен по любой причине и в любое время. Также, согласно закону, не требуется обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Преимуществом закона №223-ФЗ по сравнению с законом №44-ФЗ является возможность внесения изменений в уже заключенный с поставщиком контракт — продление срока, увеличение цены, изменение объема и др.

Если вы уже работали с госзакупками по закону №44-ФЗ, то освоить применение закона №223-ФЗ вам будет несложно.

Изначально предполагалось, что закон №223-ФЗ будут применять госкорпорации, госкомпании, субъекты естественных монополий, иначе говоря, коммерческие организации, находящиеся в сфере интересов государства или осуществляющие регулируемые виды деятельности. В настоящее время ст.15 закона №44-ФЗ позволяет бюджетным и автономным учреждениям часть закупок вывести под закон №223-ФЗ, согласно которому закупки можно осуществлять за счет грантов и средств от приносящей доход деятельности (кроме средств ОМС). При этом нужно отметить, что для московских заказчиков закон №223-ФЗ не работает, они должны работать только в соответствии с законом №44-ФЗ.

Как начать работать по закону №223-ФЗ?

Прежде всего, бюджетное или автономное учреждение должно разработать Положение о закупке и план закупки. Далее направить Положение своему учредителю на утверждение. Следующий этап — разместить Положение о закупке и план закупки в ЕИС (www.zakupki.gov.ru). Если данную процедуру провести в течение текущего года, то по закону №223-ФЗ можно осуществлять закупки с 1 января 2015 года.

На портале госзакупок у бюджетного учреждения, желающего осуществлять закупки по двум законам, должны быть зарегистрированы два личных кабинета — по закону №44-ФЗ и по закону №223-ФЗ. Для второго кабинета понадобится новая электронная подпись, которую необходимо будет приобрести за свой счет, потому что Федеральное казначейство бесплатно выдает электронные подписи только для регистрации кабинета по закону №44-ФЗ.

Отчетность по закону №223-ФЗ

Обратим внимание на то, что основным требованием закона является обязанность Заказчика размещать на портале госзакупок информацию о закупках и отчеты о закупках товаров, работ, услуг. Заказчик должен размещать такие отчеты ежемесячно, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным.

Различия между режимами закупок

Прежде всего, отметим различия в составлении плана-графика. По закону №44-ФЗ требуется годовой план-график на 2014 и 2015 гг. по правилам закона №94-ФЗ, с учетом особенностей, установленных Минэкономразвития и Федеральным казначейством. С 2016 года в дополнение к плану-графику по закону №44-ФЗ госучреждения должны формировать трехлетний план закупок, который нужно будет согласовывать с главным распорядителем бюджетных средств, и однолетний план-график.

Отличие плана закупок на год, составляемого по правилам закона №223-ФЗ, в том, что он намного проще и во многом именно заказчик определяет, как он будет выглядеть. Отметим, что с 2015 года план закупок лекарственных средств, инновационной и высокотехнологичной продукции, согласно закону №223-ФЗ, формируется на 5-7 лет, в 2014-м — на 3 года. При этом закон позволяет в любое время вносить изменения в такие долгосрочные планы, поскольку основания для внесения изменений в планы бюджетные и автономные учреждения устанавливают сами в Положении о закупке. Соответственно, по мере появления потребностей план можно будет изменять и дополнять.

По закону №44-ФЗ каждая закупка подлежит обоснованию (внутри плана закупки и плана-графика закупки) в части отнесения к одной из трех основных целей:

• выполнение государственных программ и муниципальных программ;
• выполнение международных соглашений и иных обязательств международного характера;
• выполнение и реализация функций и полномочий государственных органов и муниципальных органов.

Обосновывать закупку и рассчитывать цену по жестким правилам закона №44-ФЗ требуется по всем видам закупок, даже по тем, стоимость которых не превышает 100 000 руб. Закон №223-ФЗ, наоборот, обоснования закупок не требует: бюджетные и автономные учреждения не должны объяснять, зачем потребовались товар, работа или услуга.

И наконец, описание закупки по закону №44-ФЗ должно быть нейтральным, объективным, без торговых наименований. Характеристики закупки не должны указывать на конкретный товар конкретного производителя, иначе, по мнению ФАС, произойдет ограничение конкурентной борьбы. При закупке лекарственных средств, например, можно пользоваться только международным непатентованным наименованием. Если же осуществлять закупку по закону 223-ФЗ, то описание товаров, работ, услуг может быть любым, в том числе с прямым указанием на торговое наименование, производителя, страну происхождения.

Различия в способах осуществления закупок

По закону №44-ФЗ все 11 способов и условия их применения определены, а главное — четко ограничены перечень и случаи, когда закупки могут осуществляться у единственного поставщика. И наоборот, закон №223-ФЗ никоим образом не ограничивает заказчика в плане возможностей закупок у единственного поставщика, нужно лишь перечень, случаи и основания закупок отразить в Положении. Способы закупок бюджетные и автономные учреждения тоже могут определять самостоятельно. Есть лишь одно ограничение — в Положении о закупке должны быть обязательно прописаны процедуры проведения конкурсов и аукционов.

Изменение контракта по законам №44-ФЗ и №223-ФЗ

В ст.95 закона №44-ФЗ изменение контракта и его существенных условий строго определены. Данные ограничения распространяются и на закупки у единственного поставщика. А закон №223-ФЗ не только не ограничивает случаи возможности изменения договора, но и прямо говорит о том, что договор может меняться в части цены, сроков, объемов товаров, работ, услуг. В каких случаях возможны изменения, следует указать в Положении о закупке, размещенном на портале госзакупок.

Закупки по смешанному финансированию

Иногда может возникнуть необходимость произвести закупку одновременно за счет двух источников финансирования (первый источник финансирования — субсидии, полученные на выполнение госзадания, второй — средства от приносящей доход деятельности). К сожалению, в рамках одного договора это сделать не получится. В данном случае бюджетное или автономное учреждение должно произвести закуп только по закону №44-ФЗ. Либо есть еще один вариант — разбить саму закупку на части. Тогда в Положении о закупке нужно предусмотреть такой момент: основанием закупки у единственного поставщика по закону №223-ФЗ является заключение договора с поставщиком, с которым уже заключен договор по закону №44-ФЗ.

Ольга Покидова, менеджер по развитию направления «Контур-Бухгалтерия Бюджет» компании «СКБ Контур»