Неосвоение бюджетных средств ответственность

Росфиннадзор проверяет правомерность расходования средств федерального бюджета. Если их незаконное использование будет доказано, то учреждение накажут*. Рассмотрим классификацию нарушений, отражаемых в акте проверки, так как они часто оспариваются в судах.

Законодательная база

Правильность классификации целевого, правомерного и эффективного использования средств является «камнем преткновения» как для проверяемого учреждения, так и для ревизоров. Обратите внимание, термин «неправомерное расходование» является синонимом термина «незаконное использование».

В настоящее время в Росфиннадзоре разрабатывается Проект классификации основных действий, влекущих нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, которые выявляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Данный классификатор будет содержать: ссылки на нормативно-правовые акты, правовые основания для квалификации действий (бездействий), влекущих нарушения в финансово-бюджетной сфере, для принятия мер принуждения за них и для привлечения к административной ответственности, а также порядок отражения нарушений.

Рассмотрим подробно нормативную базу, типичные нарушения и их классификацию в части определения правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Нецелевое расходование

Нецелевое использование средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств. Цели использования и условия получения определяются утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, бюджетной сметой либо иным правовым основанием их получения.

Сюда, как правило, относят такие виды нарушений:

– осуществление авансовых платежей сверх установленного размера;

– использование бюджетных средств без подтверждения оправдательными документами;

– переплаты заработной платы (а также денежного содержания, довольствия);

Неподтвержденные расходы

Особо нужно отметить такую категорию нарушений, как осуществление неподтвержденных расходов бюджетных средств. К ней относятся:

– неправомерное расходование, выплата и списание бюджетных средств без подтверждения оправдательными документами (списание подотчетных сумм без оправдательных документов);

– расходование бюджетных средств на неоказанные услуги или оказанные без соответствующих первичных учетных документов, перечисление подрядчикам денежных средств за невыполненный объем работ на основании фиктивных записей в актах приемки выполненных работ;

– повторная оплата одних и тех же товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

– неправомерные выплаты заработной платы (денежного содержания, денежного довольствия военнослужащим, пенсий, стипендий), не предусмотренные штатным расписанием и нормативными документами;

– неправомерное использование доходов, полученных сверх объемов, утвержденных законом о бюджете;

– осуществление кассовых расходов на финансовое обеспечение выполнения государственных функций при отсутствии утвержденных бюджетных смет.

Неэффективное использование

Направление на повышение эффективности бюджетных расходов в последние годы приобретает все большую значимость. Аудит эффективности использования бюджетных расходов уже знаком каждому работнику бухгалтерских и финансовых служб.

В Бюджетном кодексе РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Данный принцип заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ).

Неэффективное (неэкономное, нерезультативное) использование бюджетных средств классифицируется так:

– расходование бюджетных средств без достижения требуемого результата;

– расходование бюджетных средств на оплату товаров, работ, услуг ненадлежащего качества;

– выделение бюджетных средств на проведение научных (за исключением фундаментальных научных исследований),

проектно-изыскательских работ, которые не нашли (не находят) в дальнейшем практического применения или не имеют практически значимых результатов;

– оплата штрафов, пеней, неустоек, а также возмещение вреда юридическим и физическим лицам, допущенного по вине получателя бюджетных средств;

– оплата пеней (штрафов) в результате непринятия мер по погашению кредиторской задолженности;

– неосвоение бюджетных средств при наличии потребности в их использовании;

– перечисление межбюджетных трансфертов при отсутствии (полном или частичном) в них потребности;

– непринятие во внимание приоритетности и целесообразности (наличия негативных эффектов для конечных потребителей) определения объектов бюджетных инвестиций при их планировании;

– расходование бюджетных средств на оплату товаров, работ, услуг в соответствии с заключенными государственными контрактами по завышенным ценам при соблюдении норм законодательства РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд;

– направление бюджетных средств на оплату товаров, работ, услуг в соответствии с заключенными государственными контрактами в случае отсутствия потребностей в данных товарах, работах, услугах при условии соблюдения норм законодательства РФ о размещении заказов;

– достижение неудовлетворительных непосредственных результатов вследствие несвоевременного доведения бюджетных данных и (или) размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госнужд, принятия иных бюджетных и денежных обязательств. › |

› | Классификация основана на требованиях, приведенных в статьях 34, 162, 301 Бюджетного кодекса РФ, а также иных нормативно-правовых актах.

Проверка материальных ценностей

При проверке распределения, передачи материальных ценностей и их эффективного использования выделяются следующие группы нарушений.

Нецелевое использование – это использование материальных ценностей не по назначению, на цели, не соответствующие целям их приобретения, а также направлениям деятельности организации (п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса РФ; ст. 42, 78, 79, 87–103 Земельного кодекса РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие цели приобретения материальных ценностей).

Неправомерное использование для данной категории характеризуется следующими действиями.

1. Неправомерное использование органами власти и учреждениями субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества, находящегося в федеральной собственности (ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и другие нормативные акты).

2. Неправомерное списание материальных ценностей сверх установленных норм без подтверждения оправдательными документами (ст. 264.1 Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», нормативные акты, устанавливающие порядок списания государственного имущества, и другие).

3. Передача в безвозмездное пользование коммерческой организации имущества, находящего в федеральной собственности.

4. Сдача в субаренду имущества, находящегося в федеральной собственности, без согласия собственника.

5. Предоставление имущества, находящегося в федеральной собственности, в аренду без заключения договоров, зарегистрированных в установленном порядке.

6. Неправомерное предоставление в пользование или залог объектов федеральной собственности.

7. Неправомерное распоряжение земельными участками.

8. Неправомерное отчуждение федеральной собственности.

9. Нарушение порядка приватизации федеральной собственности, повлекшее ущерб для государства.

Расхождение фактического наличия материальных ценностей с данными бухгалтерского (бюджетного) учета, выразившееся в их недостаче, необходимо классифицировать как недостачу, излишки или наличие неучтенных материальных ценностей.

Отсутствие обоснований (расчетов) к бюджетной смете

К бюджетной смете должны быть приложены обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, которые использовались при ее формировании (п. 6 Общих требований, утвержденных приказом Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н). Отсутствие обоснований (расчетов) к бюджетной смете будет квалифицировано проверяющими как несоблюдение требований о порядке составления бюджетных смет, утвержденных приказом № 112н.

Данное нарушение Росфиннадзор в обязательном порядке отразит в акте ревизии (проверки).

Результаты проверок

По результатам ревизии Росфиннадзор выносит предписание, в котором обязывает проверенное учреждение устранить допущенные нарушения.

Основаниями для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, в частности, являются:

– неисполнение закона о бюджете;

– нецелевое использование бюджетных средств;

– неэффективное использование бюджетных средств;

– несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

– отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства.

Перечень оснований приведен в статье 283 Бюджетного кодекса РФ. Он является открытым и предусматривает дополнительные основания применения мер принуждения в соответствии с законодательством.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. › |

› | Статья 2.9, пункт 3 статьи 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливают, что понимается под малозначительным административным правонарушением.

Судьи могут отменить административную ответственность за нецелевое использование средств и ограничиться устным замечанием.

Доклад аудитора контрольно-счетной палаты

на рабочем совещании по освещению наиболее часто встречающихся нарушений бюджетного законодательства РФ, законодательства по бухгалтерскому учету, а также нарушений законодательства в сфере размещения муниципального заказа на этапе исполнения муниципальных контрактов (договоров), выявляемых в результате проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетной палатой муниципального образования Ейский район

(с участием глав поселений Ейского района, руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования Ейский район, являющихся главными распорядителями (получателями) бюджетных средств, ответственных лиц за размещение муниципального заказа)

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, проводимые контрольно-счетной палатой муниципального образования Ейский район в 2012 и 2013 годах показывают, что в основном бюджетные средства используются бюджетополучателями на законных основаниях, без нарушений, эффективно и по целевому назначению.

Вместе с тем, выявляются случаи нарушения бюджетного законодательства, факты нерационального использования бюджетных ресурсов, недостатки в финансово-хозяйственной деятельности, а также нарушения в части исполнения муниципальных договоров (контрактов).

Данные недостатки и нарушения классифицируются в соответствии с законодательством РФ как неэффективное, незаконное (неправомерное), необоснованное, нецелевое расходование бюджетных средств или ущерб.

Нецелевое использование бюджетных средств и муниципального имущества

Одним из основополагающих принципов бюджетной системы РФ, установленных ст. 28 БК РФ, является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Данный принцип означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

Направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, рассматривается как нецелевое использование бюджетных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ)

Правовым основанием предоставления бюджетных средств являются:

1) решение о бюджете;

3) бюджетная смета;

4) договор (соглашение);

5) иные документы

– так, например, согласно ст. 6 БК РФ, бюджетные и автономные учреждения не относятся к получателям бюджетных средств. В отношении таких учреждений нецелевое использование средств возникает при использовании их на цели, не предусмотренные Планом финансово-хозяйственной деятельности (письмо Минфина России от 01.01.2001 N 02-11-08/4694).

Специалистами контрольно-счетной палаты при проведении проверок были не только установлены факты нецелевого использования бюджетных средств бюджетополучателями, но и предотвращены нецелевые расходы.

Например, бюджетные средства, предусмотренные целевой программой на содержание и укрепление материально-технической базы (ремонт) были в соответствии с соглашением направлены получателю для оплаты кредиторской задолженности по прочим обязательствам. В результате, часть средств, перечисленных получателю, возвращена главному распорядителю бюджетных средств, а в соглашение внесены соответствующие изменения. Сумма предотвращённых нецелевых расходов составила 3 млн. рублей.

Незаконное, неправомерное или необоснованное расходования бюджетных средств

Под "неправомерным расходованием" подразумевается расходование бюджетных средств с нарушением действующего законодательства или нормативных правовых актов, то есть термин "неправомерное расходование" является синонимом термина "незаконное использование".

То есть имеет место быть факт расходования бюджетных средств без документа (либо сверх), являющегося правовым основание предоставления и расходования бюджетных средств.

К указанным нарушениям можно отнести, в частности:

– осуществление авансовых платежей сверх установленного размера;

– использование бюджетных средств без подтверждения оправдательными документами;

– переплаты и неположенные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия);

– прочие сверхнормативные расходы.

1) расходование средств на мероприятия, не предусмотренные перечнем мероприятий, утвержденных целевой программой;

2) для проведения торжественных (праздничных) мероприятий приобретались тематические поздравительные открытки, подарки, призы в объёме, превышающем фактическое (утвержденное) количество получателей в разы.

3) принятие и оплата фактически не выполненных работ, не оказанных услуг.

Значительное место в общем объеме занимают нарушения, связанные с начислениями и выплатами по оплате труда, а также при расчетах с подотчетными лицами.

1) были выявлены случаи необоснованного, неправомерного начисления и выплаты заработной платы работникам учреждений, в том числе их руководителям;

2) не соблюдаются нормы оплаты командировочных расходов – суточные, расходы на проезд, а в ряде случаев они вообще в учреждении не установлены (не утверждены);

3) представлены в качестве подтверждения первичные документы, по которым установлено, что расходование денежных средств не производилось (проездные билеты на автотранспорт, товарные чеки);

4) также выявлялись случаи неправомерного возмещения должностным лицам расходов по оплате административных штрафов, в результате привлечения их к административной ответственности.

Следует отметить, что помимо выявления фактов уже допущенных нарушений КСП проводится работа по их предотвращению.

Так, в результате контрольных мероприятий было предотвращено избыточное расходование средств бюджета в виде уменьшения кредиторской задолженности по еще не оплаченным счетам (за фактически невыполненные строительно-монтажные работы, за товар, фактическая потребность в котором отсутствовала или была неправомерно завышена).

Следующий вид нарушений, встречающихся при проверках – неэффективное использование учреждением бюджетных средств и имущества

Применение понятия "неэффективное использование бюджетных средств", конечно же, не беспочвенно. По сути, квалифицируя таким образом действия должностных лиц учреждения констатируется нарушение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного ст. 34 БК РФ.

Указание на подобное нарушение в материалах проверок нередко становится основанием для привлечения соответствующих должностных лиц к дисциплинарной ответственности, принятия иных кадровых, организационных решений.

Именно поэтому каждое решение руководителя учреждения, связанное с расходованием денежных средств, должно быть обоснованно с экономической точки зрения, а по возможности и подкреплено соответствующими расчетами.

Помимо эффективности использования денежных средств, при проведении проверок уделяется пристальное внимание и вопросу эффективного использования муниципального имущества, принадлежащего учреждениям на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.

Анализ результатов нашей работы позволяет разделить нарушения принципа эффективности использования бюджетных средств и имущества на следующие группы:

1) не применение правовых механизмов, предусмотренных Федеральным законом от 01.01.2001 N 94-ФЗ и направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств, защиту интересов заказчиков от рисков, связанных с действиями недобросовестных контрагентов.

К таким механизмам, в частности, относятся: установление требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе (аукционе) или обеспечения исполнения контракта; включение в контракты условий об ответственности контрагентов за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств.

Кроме того, в качестве обстоятельств, способствующих неэффективному использованию бюджетных средств, могут рассматриваться: необоснованное включение в контракты условий об авансовых платежах, неприменение механизма поэтапной приемки товаров (работ, услуг).

Само по себе неприменение перечисленных выше мер не может рассматриваться в качестве неэффективного использования бюджетных средств, однако в случае нанесения недобросовестным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вреда интересам заказчика неприменение этих мер может рассматриваться как признак неэффективного использования бюджетных средств, а в ряде случаев нанесение ущерба в виде упущенной выгоды.

Так, при проведении проверки в одном из структурных подразделений администрации муниципального образования Ейский район было выявлено, что муниципальный контракт подписан с нарушением условий, определенных этим же контрактом – предоставление обеспечения исполнения контракта (в данном случае Подрядчик выбрал способ обеспечения в виде банковской гарантии). Срок банковской гарантии был меньше срока добросовестного исполнения договорных обязательств. Работы были исполнены со значительным нарушением сроков (обеспечение исполнения обязательств по контракту обеспечивает сроки и качество выполнения работ).

Учитывая безусловный характер взыскания денежных средств, при наличии достаточного обеспечения исполнения контракта, бюджет понес значительные убытки в виде упущенной выгоды – более 2 млн. рублей. Возможность взыскания суммы обеспечения была упущена Заказчиком.

2) Расходование средств для получения требуемого результата с превышением необходимого (возможного) объема затрат:

– приобретение товаров (работ, услуг) по ценам, значительно превышающим среднерыночные;

– значительное превышение расходов на поддержание объектов в состоянии, пригодном к эксплуатации (ремонт), над стоимостью приобретения новых аналогичных объектов;

– приобретение материальных ценностей сверх норм обеспечения (расходования, списания);

– осуществление налоговых платежей, сверх необходимого – например, связанных с закреплением за учреждением излишнего (не используемого) имущества или сверхнеобходимого;

3) расходование средств без достижения требуемого (заявленного) результата:

– приобретение материальных ценностей, необходимость в которых отсутствует или наступит по истечении значительного промежутка времени;

– неиспользование приобретенного имущества по различным причинам (отсутствие специалистов, необходимых для эксплуатации имущества; отсутствие средств, необходимых для ввода объектов в эксплуатацию; отсутствие средств на ремонт, приобретение расходных материалов; некомплектность и т. п.);

6) перечисление авансов тем контрагентам, по которым в учете учреждений числится непогашенная дебиторская задолженность, и, наоборот, непогашение учреждениями в установленные сроки кредиторской задолженности при наличии соответствующих денежных средств.

Специалистами контрольно-счетной палаты особое внимание уделяется контролю за полным освоением бюджетных средств, утвержденных бюджетом. Неполное, частичное освоение утвержденных бюджетной росписью ассигнований приводит к отвлечению и в результате:

по одним видам расхода остаются неосвоенные бюджетные средства;

по другим же неизбежно образование кредиторской задолженности и как следствие неэффективное расходование бюджетных средств – уплата судебных издержек, штрафов, пеней.

В результате чего данные нарушения классифицируются как «неэффективное» на этапе планирования расходов.

Это тенденция хорошо прослеживается при финансировании целевых программ. Порою, средства, утвержденные программными мероприятиями и включенные в бюджет текущего года, не соответствуют фактической потребности, либо не осваиваются из-за отсутствия необходимых документов.

Нарушения организации и ведения бухгалтерского учета

При проведении проверок выявляются нарушения и недостатки в части не соблюдения норм и требований бухгалтерского (бюджетного) законодательства, а также правовых актов муниципального образования Ейский район.

– отсутствие в учреждениях учетной политики по организации и ведению бухгалтерского учета;

– нарушение основных требований к ведению бухгалтерского учета, бухгалтерской документации;

В частности выявляются случаи отсутствия должного учёта по приносящей доход деятельности, либо учет ведется не специалистами. В результате: допущены нарушения:

при начислении заработной платы учителям (фактически начисленная заработная плата не соответствует условиям прописанным в договорах заключенных с преподавателями);

при расчетах с потребителями услуг (учет велся по кассовым поступлениям, отсутствовал контроль за полнотой поступления доходов, что не позволяет провести анализ и установить реальный размер недополученных доходов в денежном эквиваленте);

при применении утвержденных тарифов (недополучены доходы, предоставлялись услуги, не утвержденные перечнем).

– нарушение требований по ведению бухгалтерского учета имущества, обязательств и хозяйственных операции;

Например, нарушаются сроки предоставления сведений в карты учета муниципального имущества, не соблюдается порядок учета имущества, отнесенного к категории особо ценного движимого имущества. Не определен в учреждении порядок учета и списания основных средств и материальных запасов – отсутствует комиссия, документы не оформляются, либо оформляются с нарушениями сроков и требований к их оформлению, не ведется учет на забалансовых счетах и пр. В эксплуатацию принимаются объекты, которые при отсутствии ряда дополнительных работ не могут эксплуатироваться и наоборот, готовые к эксплуатации объекты до настоящего времени числятся в учете как капитальные вложения, не переданы конкретному пользователю, не учитываются в составе муниципального имущества, а также не зарегистрировано право собственности в соответствии с установленным законом (правовыми актами) порядке.

При этом отсутствует возможность распоряжения вновь созданным (восстановленным) имуществом в целях получения дополнительных доходов в бюджет и в целом контроля за его использованием.

– несоответствие данных аналитического учета оборотам и остаткам по счетам бухгалтерского (бюджетного) учета;

(данные материальных отчетов фактически не соответствуют данным первичных учетных документов, что приводит к искажению бухгалтерского учета и отчетности)

– нарушение требований по оформлению хозяйственных операций с денежными средствами и документами;

(отсутствие разрешительной подписи руководителя или уполномоченного на то лица; к учету принимаются документы, в которых отсутствует расшифровка товаров, услуг, а указана только общая сумма; акты не содержат перечень выполненных работ; первичные документы составлены датой позднее даты утверждения бухгалтерских регистров)

– превышение лимита расчета наличными денежными средствами по оплате за товары, работы и услуги с юридическими лицами;

– нарушения требований по обязательной инвентаризации имущества и обязательств в случаях предусмотренных законодательством РФ;

Нарушения в ведении бухгалтерского бюджетного учета приводят к искажению данных на счетах бухгалтерского учета и соответственно искажение бухгалтерской (бюджетной) отчетности.

Надеемся, что информация, представленная нами на данном рабочем совещании, не останется без внимания и окажется полезной для Вас, а также поможет Вам устранить имеющиеся недостатки учета и не допускать их в будущем.

Вопросы эффективности использования бюджетных средств всегда имеют большое значение при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним, что принцип эффективности использования средств, приведенный в ст. 34 БК РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Кроме обозначенной статьи, не существует ни одного нормативного документа, дающего ответ на вопрос, что такое неэффективное использование средств. Мало того, ни Минфин, ни законодатели не потрудились разработать и утвердить критерии той самой эффективности. Иными словами, любой проверяющий при проведении контрольного мероприятия определяет степень эффективности или неэффективности использования средств исходя исключительно из собственного понимания названного термина. В статье мы приведем обзор нескольких судебных решений, касающихся контрольных мероприятий, в которых ревизоры устанавливали случаи неэффективного использования средств. Надеемся, что материал будет интересен нашим читателям.

Можно ли применять к бюджетным и автономным учреждениям положения ст. 34 БК РФ?

В силу ст. 6 БК РФ получатели бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, местная администрация, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право принимать и (или) исполнять бюджетные обязательства от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Поскольку ни бюджетные, ни автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, требование о соблюдении закрепленного в ст. 34 БК РФ принципа эффективности к ним нельзя применить. К этому выводу пришел Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлениях от 01.12.2015 № 09АП-42351/2015, 09АП-42588/2015.

Кроме того, в п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено: при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Получается, чтобы сделать вывод о неэффективном использовании средств, ревизор должен собрать и приложить к акту документальные доказательства, подтверждающие факт нарушения.

Уплата штрафов и пеней – неэффективная мера воздействия?

По результатам проведенной управлением проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2013 год составлен акт от 10.07.2014, из содержания которого следует, что в нарушение требований ст. 34, 162 БК РФ средства федерального бюджета в сумме 90 611 тыс. руб. направлены учреждением на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения (27 312 тыс. руб.), процентов за пользование чужими денежными средствами (38 055 тыс. руб.) и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг (9 244 тыс. руб.), госпошлины по судебным издержкам (16 000 тыс. руб.).

Напомним, что неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности при просрочке исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (п. 1 ст. 330 ГК РФ). Соглашение о неустойке обязательно должно быть составлено в письменной форме, в противном случае оно является недействительным (ст. 331 ГК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 395 ГК РФ за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Необходимо отметить, что, в отличие от неустойки, проценты за пользование чужими денежными средствами могут быть взысканы и при невключении в договор (контракт) указанного условия.

На основании акта проверки управлением вынесено представление от 07.08.2014 № 50, в котором учреждению предложено принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению выявленных проверкой нарушений в течение 30 дней с момента получения представления. Не согласившись с выводами проверяющих, учреждение обратилось в суд.

Отказывая в удовлетворении требования учреждения о признании недействительным вышеуказанного представления, суды опирались вот на что. Установленный ст. 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) необходимости достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Исходя из смысла и содержания названных правовых норм, суды отметили, что расходы на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения, процентов за пользование чужими денежными средствами и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг, а также судебных расходов не считаются заданным результатом деятельности учреждения, и расходы на данные нужды являются неэффективными.

С учетом вышеизложенного суммы любых штрафов и пеней заплаченные получателем бюджетных средств могут быть признаны неэффективными.

Оплата проезда в служебную командировку с превышением установленных размеров

Учитывая вышеизложенное, отметим, что государственные (муниципальные) учреждения при направлении работников в служебные командировки обязаны руководствоваться нормами возмещения командировочных расходов, утвержденными Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Самостоятельно устанавливать такие нормы даже за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, они не вправе.

Например, федеральным государственным гражданским служащим расходы на служебные командировки возмещаются по нормам, приведенным в п. 21 Указа Президента РФ от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих». Лицам, не являющимся федеральными государственными служащими, но работающим в учреждениях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, расходы на служебные командировки возмещаются в размерах, установленных Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета» (далее – Постановление № 729).

При проверке правильности возмещения средств при направлении работников в служебные командировки контролеры всегда обращают внимание на соблюдение установленных норм. Так, согласно пп. «в» п. 1 Постановления № 729 расходы на проезд к месту служебной командировки и обратно к месту постоянной работы возмещаются в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда:

• железнодорожным транспортом – в купейном вагоне скорого фирменного поезда;
• водным транспортом – в каюте V группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте II категории речного судна всех линий сообщения, в каюте I категории судна паромной переправы;
• воздушным транспортом – в салоне экономического класса;
• автомобильным транспортом – в автотранспортном средстве общего пользования (кроме такси).

Однако необходимо отметить, что в силу п. 3 Постановления № 729 расходы, превышающие размеры, установленные п. 1 данного документа, а также иные связанные со служебными командировками расходы (при условии, что они произведены работником с разрешения или ведома работодателя) возмещаются организациями за счет экономии средств, выделенных из федерального бюджета на их содержание, и за счет средств, полученных организациями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Следовательно, учреждение вправе превышать установленные нормы с разрешения или ведома руководителя учреждения. Вместе с тем такие расходы могут быть признаны неэффективными.

В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016 № 09АП-55065/2015 рассмотрена жалоба Федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (далее в разделе – учреждение) к Росфиннадзору о признании недействительным предписания от 04.06.2015 № АС-03-24/3438.

Как установлено судом, Росфиннадзор в период с 11.03.2015 по 07.04.2015 провел проверку использования средств федерального бюджета в 2013 – 2014 годах, в том числе направленных на реализацию федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2012 – 2020 годы)» (Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение государственной безопасности»), в Учреждении.

В ходе проверки использования средств федерального бюджета в 2013 – 2014 годах Росфиннадзор выявил факты принятия и возмещения расходов работникам за период к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц и делегаций в аэропортах (VIP-залами), а также необоснованного возмещения расходов на проезд к месту работы и обратно лиц, работа которых носит разъездной характер, без утверждения порядка и размеров возмещения расходов по проезду работников локальными нормативными актами учреждения.

Так, при проведении проверки выявлено, что в проверяемом периоде принимались и возмещались расходы работников учреждения на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещались расходы пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

В связи с вышесказанным Росфиннадзор сделал вывод, что учреждение нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ.

По результатам рассмотрения дела суд сделал вывод, что учреждение в 2013 – 2014 годах нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ, в части принятия и возмещения работникам расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

При этом суд обратил внимание, что п. 1 Постановления Правительства № 729 предусмотрено возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда воздушным транспортом в салоне экономического класса.

Таким образом, оплата расходов данной категории должна производиться независимо от категории сотрудников учреждения.

При рассмотрении довода учреждения о согласии вышестоящего органа (Росграницы) на возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно бизнес-классом судом учтено, что направление докладных записок учреждением осуществлялось задолго до направления сотрудников в командировку, а также без приложения подтверждающих документов отсутствия авиабилетов эконом класса, либо невозможности их приобретения. Помимо этого, в докладных записках отсутствуют сведения о командирующем лице, о месте и времени командировки, а также сведения, обосновывающие действительные причины необходимости в осуществлении перелетов бизнес-классом и т. д.

С учетом того, что докладные записки основаны на личном желании руководителя учреждения осуществлять перелеты бизнес-классом, а также с учетом отсутствия документов, подтверждающих невозможность приобретения билетов эконом-класса, что прямо предусмотрено Постановлением № 729, ссылка учреждения на согласие Росграницы судом отклонена.

Таким образом, оплата стоимости как проезда, так и проживания в служебной командировке с превышением установленных норм без приложения подтверждающих документов отсутствия билетов по установленным нормам (по установленной стоимости проживания или в случае проживания не в однокомнатном номере) либо невозможности их приобретения может быть признана неэффективной.

В заключение еще раз отметим: оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.