Перемещение по службе государственных служащих

Продвижение по службе

Важнейшим показателем развития карьеры на государственной гражданской службе является продвижение чиновника по службе. Продвижение, т.е. движение служащего вперед по службе, выступает сущностной составляющей карьеры.

Продвижение по службе, или должностной рост, в современной России имеет правовой характер. Правовая категория «должностной рост гражданских служащих» зафиксирована в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

В современной практике государственной службы сочетаются два вида продвижения по службе (мобильности): вертикальное и горизонтальное. Горизонтальное называют ротацией кадров.

Продвижение по службе представляет собой:

• назначение служащего на вышестоящую должность государственной службы с иным должностным наименованием, более высокими денежным содержанием и социальными гарантиями (вертикальная мобильность). В данном случае повышается должностной и социальный статус служащего;
• назначение служащего на другую должность государственной службы в рамках одной классификационной группы и категорий должностей без изменения должностного наименования, но с более высокими денежным содержанием и социальными гарантиями (горизонтальная мобильность). Служащий фактически не меняет своего должностного и социального статуса;
• присвоение служащему более высокого классного чина, воинского или специально звания, дипломатического ранга.

Существует несколько систем продвижения по государственной службе — наиболее распространенных способов должностных передвижений, которые применяются в различных органах и ведомствах. Среди них выделяют продвижение:

• по результату (компетентность кандидатов определяется как выполнение работа, позволяющей получить нужный результат);
• по заслугам или усердию (компетентность кандидатов определяется как его вклад в решение задач организации за счет личного усердия);
• на основе предпочтительности (компетентность определяется как способность обнаружить и удовлетворить личные вкусы начальника от которого зависит продвижение по службе);
• по старшинству (компетентность определяется по стажу и опыту работы, как способность кандидата дослужить до нужного срока, дождаться своего дня для выдвижения).

От выбора той или иной системы, которая применяется при отдании предпочтений кому-нибудь из кандидатов на выдвижение, во многом зависит успех органа, организации, предприятия, фирмы.

Продвижение по службе гражданского служащего иногда квалифицируют как его право на должностной рост. Действительно, это субъективное право чиновника, закрепленное в его основных правах в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ (ст. 14. п. 10).

Но этот рост не автоматический, а на конкурсной основе, как установлено законодательно. Служебный рост закрепляется административным правовым актом представителя нанимателя, который перемешает, передвигает и продвигает человека по службе. К тому же федеральное законодательство не предоставляет гражданскому служащему государственной гарантии на должностной рост и продвижение по службе 1 Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. Ст. 52. .

Поэтому у гражданского служащего нет права требовать у руководителя продвижения по службе, даже если в наличии есть вакантная должность. У него есть только право подать заявление на конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы. Значит, нет юридических оснований трактовать право гражданского служащего на должностной рост как его обязательное личное право.

Благоприятными условиями продвижения по государственной службе являются.

• наличие вакантной должности государственной службы;
• соответствие претендента на должность квалификационным требованиям по уровню образования, стажа работы, знаний и навыков;
• включение в кадровый резерв и прохождение соответствующей подготовки;
• успешное прохождение конкурса на замещение вакантной должности;
• положительные результаты предыдущей службы.

Существуют ограничения на продвижение чиновника по службе, хотя прямых запретов в законодательстве не установлено. Но из отдельных правовых положений следует, что при определенных обстоятельствах государственный служащий не имеет права на должностной и служебный рост.

Это происходит в случаях:

• наложенного дисциплинарного взыскания;
• проведения служебного расследования, проверки, возбуждения уголовного дела;
• несоответствия предъявляемым квалификационным требованиям;
• невключения в кадровый резерв на конкурсной основе;
• по истечении предельного возраста нахождения на государственной службе.

Для государственного гражданского служащего объективные возможности продвижения по службе могут ухудшаться из-за отсутствия вакантной должности, сокращения штатов, ликвидации или реорганизации государственного органа, неблагоприятного стечения обстоятельств (возраста, состояния здоровья, отношения с руководством, отношений в коллективе и т.п.).

При организации прохождения государственной службы руководителю и кадровым службам важно учитывать, что реальные возможности должностного роста гражданских служащих сужаются по мере продвижения от младшей группы должностей к высшей. Так, по статистике в последних двух группах должностей гражданской службы РФ (младшей и старшей) число должностей в пять раз больше, чем в ведущей группе должностей, не говоря о высшей. Отсюда можно сделать вывод о том, что при широкой базе отбора число должностей, а следовательно, и вакансий, пригодных для должностного роста служащих, резко сужается по мере подъема по иерархической лестнице государственной службы. Сужаются и возможности приобретения государственными служащими более высокого социально-правового статуса. В связи с этим повышается значение перемещений служащих по горизонтали.

Формой продвижения государственного служащего по службе был и остается такой способ замещения должности, как назначение на должность. Данная процедура к сожалению, часто сводится к единоличным волевым решением руководителя. Это нередко приводит к таким неправомерным действиям, как назначения по признакам личной преданности, полезности, нужности, семейных, земляческих, дружеских и иных связей. Это подтверждается и данными социологических опросов. Должностное продвижение государственных служащих, по их собственным оценкам, зависит в первую очередь от рекомендации покровителя (47%), единоличного решения руководителя (28%), выслуги лет и стажа службы (16%), результатов конкурса (12%), результатов аттестации (11%), выдвижения из состава кадрового резерва (9%). Получается, что служебный рост в первую очередь зависит от вышестоящего руководителя и покровителей, а затем лишь от самого служащего 2 Социологические исследования в системе государственной службы. 1992—2002. С. 261. .

Сейчас нормативно введены правовые формы назначений государственных гражданских служащих, связанные с преодолением единовластия: назначение по результатам конкурса, по итогам аттестации, как правило, из состава кадрового резерва. В дополнение к этому применяются назначения на должность по согласованию с другими органами и ветвями власти, по рекомендациям политических партий, профсоюзов.

На служебное продвижение серьезно влияет такое явление, как кадровая конкуренция — действия государственных служащих по достижению более высокого должностного и профессионального положения путем отстранения или опережения конкурентов, стремящихся к достижению тех же целей, борьба между государственными служащими за овладение определенными ценностями государственной службы.

Гражданские служащие проходят государственную службу в условиях жесткой конкуренции как одного из объективных социальных факторов. В процессе достижения более высокой должностной и социальной позиции интересы нескольких служащих могут сталкиваться. При отсутствии конкуренции шансы служащего максимальны; если конкуренция слишком велика, шансы занять желаемую позицию минимальны.

В условиях должностной, а не карьерной системы прохождения государственной службы и при отсутствии конкурсного отбора на должности роль кадровой конкуренции снижается. В связи с введением обязательного конкурсного отбора на должности гражданской службы и аттестаций роль кадровой конкуренции будет возрастать.

В числе условий, при которых служащий может рассчитывать на продвижение по государственной службе, чаще всего руководители учитывают: успешное и добросовестное выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, число вакантных должностей, результаты прохождения профпереподготовки и повышения квалификации, рекомендации аттестационной комиссии, итоги индивидуального собеседования, тестирования, а также другие факторы, в том числе неправового характера (личные, моральные, финансово-материальные и др.).

Сейчас возрастает роль аттестации в процессе продвижения по государственной службе. Респонденты из числа государственных служащих ставят аттестацию на второе место после личных собеседований среди методов, которые необходимо использовать при оценке кадров на выдвижение. По результатам аттестации комиссия может предложить передвижение в должности; присвоение классного чина, увеличение надбавки за особые условия труда; включение служащего в кадровый резерв; направление на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.

аттестация государственный служащий инвалидность

В соответствии с законом о государственной гражданской службе в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. В отличие от Трудового кодекса, который предусматривает испытание, срок которого не должен превышать трех месяцев, Закон устанавливает срок испытания для гражданских служащих от трех месяцев до одного года.

Отсутствие в акте государственного органа и назначении гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе.

При поступлении на гражданскую службу испытание не устанавливается:

• * для беременных женщин — гражданских служащих;
• * для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступивших на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
• * для граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категории «руководители» и «помощники (советники)», которые замещаются на определенный срок полномочий;
• * для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа, либо сокращением должностей гражданской службы.

Гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев.

По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому служащему присваивается классный чин в соответствии с законом о государственной гражданской службе.

При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право: предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы; до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.

Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание. До истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня.

Переводом на другую постоянную работу в той же организации являются изменение трудовой функции или изменение иных существенных условий трудового договора, а равно перевод на постоянную работу в другую организацию либо в другую местность вместе с организацией. Другими словами, переводом законодатель признает изменение не только трудовой функции работника, но и иных существенных условий трудового договора (например, режима рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда и т.п.).

Вместе с тем, перевод гражданского служащего возможен:

• 1) на иную должность в том же государственном органе;
• 2) на другую должность в ином государственном органе;
• 3) либо перевод в другую местность вместе с государственным органом.

Под другой местностью в данном случае следует понимать местность за пределами административно-территориальных границ соответствующего населенного пункта. Представляется, что с точки зрения юриспруденции такая формулировка указанной нормы не совсем удачна. В частности, исходя из буквального толкования комментируемой статьи, не является переводом и, соответственно, не требует согласия гражданского служащего предоставление ему той же должности гражданской службы, но в ином государственном органе. По смыслу комментируемой статьи законодатель признает переводом лишь изменение трудовой функции, т.е. изменение должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Иначе говоря, данная норма не рассматривает в качестве перевода изменение иных существенных условий служебного контракта, если при этом не изменяются замещаемая должность и должностные обязанности (например, режим служебного времени, условия оплаты труда и т.п.).

Необходимо отметить, что перевод осуществляется только с согласия работника (исключения могут быть установлены законодательством). Причем такое согласие обязательно должно быть выражено в письменной форме. Ранее перевод без получения письменного согласия работника мог считаться законным, если он добровольно приступил к выполнению другой работы. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством такое правило применяться не может. Это означает, что если гражданский служащий добровольно приступил к выполнению другой работы, он, тем не менее, не лишается права обжаловать перевод, совершенный при отсутствии его согласия в письменной форме, как незаконный.

Переводы на другую работу классифицируют по различным основаниям. Наиболее существенной является классификация переводов по источнику инициативы (по инициативе работника или работодателя) и в зависимости от срока (временные или постоянные). Законодатель закрепляет правила перевода по инициативе гражданского служащего, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности. Впрочем, инициатива в данном случае может исходить не только от гражданского служащего. Так, на основании соответствующего медицинского заключения представитель нанимателя обязан перевести гражданского служащего на другую должность, в том числе и по собственной инициативе. Такое заключение выдается медико-социальной экспертной комиссией (далее – МСЭК).

Не устанавливает специальных гарантий гражданскому служащему в случае перевода по состоянию здоровья. В случае, когда работник (гражданский служащий) переводится на нижеоплачиваемую работу, за ним сохраняется его прежний средний заработок в течение одного месяца со дня перевода, а при переводе в связи с трудовым увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с работой (выполнением служебных обязанностей), – до установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности либо до выздоровления. Трудовым увечьем является повреждение здоровья работника при выполнении трудовых обязанностей или на территории организации в течение рабочего времени (включая и установленные перерывы), в пути на работу или с работы, а также вблизи места работы в течение рабочего времени, если нахождение там не противоречило правилам внутреннего трудового распорядка.

Основанием для определения причины инвалидности с формулировкой «трудовое увечье» является акт о несчастном случае на производстве по форме Н-1 (Н-1ПС), оформленный в установленном порядке.

Профессиональное заболевание – это хроническое или острое заболевание, которое является результатом воздействия на него вредных производственных факторов, и повлекло временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности. Таким образом, если снижение трудоспособности наступило в результате трудового увечья или профессионального заболевания, гражданский служащий временно (до излечения) переводится на другую должность с сохранением оплаты труда по ранее замещаемой должности. Если же расстройство здоровья имеет стойкий характер, т.е. полного восстановления трудоспособности не происходит, то должен производиться постоянный перевод на иную не противопоказанную по здоровью должность. Стойкое расстройство здоровья устанавливается заключением медико-социальной экспертизы. До установления стойкой утраты трудоспособности за гражданским служащим должен сохраняться заработок по прежней должности.

Отдельно ТК РФ выделяет перевод на другую работу беременных женщин и женщин имеющих детей в возрасте до полутора лет. Этим категориям работников законодательством установлены повышенные гарантии при переводах в связи с состоянием здоровья. В соответствии с медицинским заключением и по их заявлению им снижаются нормы труда либо они переводятся на другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе. До решения вопроса о предоставлении беременной женщине другой работы она подлежит освобождению от работы с сохранением среднего заработка. Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, в случае невозможности выполнения прежней работы переводятся по их заявлению на другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе до достижения ребенком возраста полутора лет.

Если гражданский служащий не согласен с переводом, а также при невозможности предоставить ему другую должность, не противопоказанную по состоянию здоровья, служебный контракт с ним прекращается по соответствующему основанию. В качестве одного из оснований расторжения служебного контракта называет отказ гражданского служащего от перевода на иную должность по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе. Необходимо, однако, отметить, что аналогичное основание расторжения служебного контракта по инициативе нанимателя содержится и в других статьях. Согласно указанной норме служебный контракт, может быть, расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий уволен с гражданской службы в случае несоответствия его замещаемой должности по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.

Перевод следует отличать от перемещения, которое не требует согласия гражданского служащего. Согласно трудовому законодательству последнее предполагает перемещение работника в той же организации на другое рабочее место, в другое структурное подразделение этой организации в той же местности (например, в другой цех, лабораторию и т.п.), поручение работы на другом механизме или агрегате, если это не влечет за собой изменения трудовой функции и изменения других существенных условий трудового договора. Например, если при заключении трудового договора было определено место работы с указанием структурного подразделения, определенного агрегата, механизма (автомобиль, локомотив), то перемещение в другое структурное подразделение или на другой агрегат, механизм будет считаться переводом, требующим согласия работника, поскольку меняются обусловленные трудовым договором условия труда. Если же при заключении трудового договора такой оговорки не было, то работодатель вправе переместить работника без его согласия.

Статьей 30 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) предусматривается временное замещение иной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (далее – гражданская служба).

В соответствии с частью 1 данной статьи Федерального закона № 79-ФЗ в случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить государственного гражданского служащего Российской Федерации (далее – гражданский служащий) на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее размера оплаты труда. Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия, для предотвращения несчастных случаев, временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера, уничтожения или порчи имущества, а также для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. При этом гражданский служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья.

Частью 2 указанной статьи Федерального закона № 79-ФЗ установлено, что продолжительность перевода для замещения временно отсутствующего гражданского служащего не может превышать один месяц в течение календарного года.

Вместе с тем, указанные положения статьи 30 Федерального закона № 79-ФЗ на практике не применяются по следующей причине.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей.

Согласно части 1 статьи 26 Федерального закона № 79-ФЗ на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы с гражданским служащим заключается служебный контракт.

Частью 1 статьи 23 Федерального закона № 79-ФЗ установлено, что служебный контракт – это соглашение между представителем нанимателя и гражданином Российской Федерации, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

С учетом указанных положений статьи 23 Федерального закона № 79-ФЗ представитель нанимателя не вправе назначить гражданского служащего на должность гражданской службы и заключить служебный контракт без согласия гражданского служащего.

В этой связи на практике применяются только положения части 3 статьи 30 Федерального закона № 79-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 30 Федерального закона № 79-ФЗ по соглашению сторон служебного контракта представитель нанимателя вправе назначить гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы, ранее замещаемую временно отсутствующим гражданским служащим, в том числе более высокой группы должностей, с установлением должностного оклада по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже должностного оклада по ранее замещаемой должности гражданской службы, выплатой установленных по временно замещаемой должности гражданской службы надбавок и предоставлением государственных социальных гарантий.

Гражданский служащий может быть назначен на необусловленную служебным контрактом должность гражданской службы, ранее замещаемую временно отсутствующим гражданским служащим, если уровень его профессионального образования, стаж гражданской службы (государственной службы иных видов) или стаж (опыт) работы по специальности или направлению подготовки соответствуют квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

При согласии гражданского служащего на временное назначение на другую должность гражданской службы с ним прекращается служебный контракт по ранее замещаемой должности гражданской службы, и он освобождается от этой должности.

На основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы на период временного отсутствия другого гражданского служащего с согласившимся на ее замещение гражданским служащим в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 25 Федерального закона № 79-ФЗ заключается срочный служебный контракт.

Срок срочного служебного контракта зависит от продолжительности отсутствия гражданского служащего, за которым сохраняется должность гражданской службы.

Ранее замещаемая гражданским служащим должность гражданской службы становится вакантной и назначение гражданского служащего вновь на эту должность, если по истечении срока срочного служебного она будет вакантной, возможно в соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ по результатам конкурса или в случаях, указанных в части 2 данной статьи – без конкурса.

Срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с данным Федеральным законом сохраняется должность гражданской службы, согласно части 3 статьи 35 Федерального закона № 79-ФЗ расторгается с выходом этого гражданского служащего на службу, и гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

Учитывая изложенное, на период временного отсутствия гражданского служащего, за которым сохраняется должность гражданской службы, на указанную должность в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ возможно назначение гражданина Российской Федерации или гражданского служащего, у которого истекает срок действия срочного служебного контракта.

Положения части 3 статьи 30 Федерального закона № 79-ФЗ применяются, как правило, в случае нахождения гражданского служащего в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком, а также в иных случаях, при которых за гражданским служащим сохраняется замещаемая им должность гражданской службы, но не сохраняется денежное содержание.

В случае нахождения гражданского служащего в ежегодном оплачиваемом отпуске, командировке, а также в иных случаях, при которых за гражданским служащим сохраняется замещаемая им должность гражданской службы и денежное содержание, нормы части 3 статьи 30 Федерального закона № 79-ФЗ не применяются.

При непродолжительном отсутствии гражданского служащего, за которым сохраняется замещаемая им должность гражданской службы и денежное содержание, обязанности по этой должности исполняются другим гражданским служащим, в должностном регламенте которого предусмотрено замещение должности временно отсутствующего гражданского служащего.

Если на должность временно отсутствующего гражданского служащего, за которым сохраняется замещаемая им должность гражданской службы, но не сохраняется денежное содержание, не назначен гражданин Российской Федерации или другой гражданский служащий, то с согласия другого гражданского служащего представителем нанимателя на него может быть возложено исполнение обязанностей по должности гражданской службы временно отсутствующего гражданского служащего без освобождения от исполнения обязанностей по замещаемой данным гражданским служащим должности гражданской службы. В данном случае издается соответствующий приказ государственного органа, в котором представителем нанимателя может устанавливаться выплата за исполнение обязанностей по должности временно отсутствующего гражданского служащего.