Ответственность за неявку по вызову прокурора

Об актуальных изменениях в КС узнаете, став участником программы, разработанной совместно с ЗАО "Сбербанк-АСТ". Слушателям, успешно освоившим программу выдаются удостоверения установленного образца.

Программа, разработана совместно с ЗАО "Сбербанк-АСТ". Слушателям, успешно освоившим программу, выдаются удостоверения установленного образца.

Постановление Верховного Суда РФ от 6 июня 2003 г. "При решении вопроса об административной ответственности лица за невыполнение требований прокурора явиться в прокуратуру для дачи объяснений суд обязан выяснить законность такого требования" (извлечение)

Постановление Верховного Суда РФ от 6 июня 2003 г.
"При решении вопроса об административной ответственности лица за невыполнение требований прокурора явиться в прокуратуру для дачи объяснений суд обязан выяснить законность такого требования"
(извлечение)

20 декабря 2002 г. прокурором Владимирской области было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Ф. по ст. 17.7 КоАП РФ – умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Как следует из данного постановления, Ф. привлекается к административной ответственности за отказ без уважительной причины явиться в прокуратуру Владимирской области для дачи объяснений по поступившим в прокуратуру области заявлениям депутата Законодательного Собрания Владимирской области К., в которых он, ссылаясь на поступившую от избирателей информацию о приобретении Ф. автомашины марки "Ауди", просил проверить, соответствуют ли действия Ф. нормам подп. 1 и 8 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Постановлением судьи Ленинского районного суда г. Владимира от 3 февраля 2003 г. Ф. ввиду неявки в прокуратуру на основании ст. 17.7 КоАП РФ подвергнут административному штрафу в размере двадцати минимальных размеров оплаты труда – 2000 руб.

Решением судьи Владимирского областного суда от 28 февраля 2003 г. постановление судьи Ленинского районного суда г. Владимира оставлено без изменения.

Ф. обжаловал эти решения.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ, рассмотрев жалобу Ф., постановлением от 6 июня 2003 г. судебные постановления отменил, а дело об административном правонарушении прекратил по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом , влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда . Привлекая Ф. к административной ответственности по этой статье, судья исходил из того, что предметом судебного разбирательства является исследование причин неявки Ф. в прокуратуру Владимирской области в указанный в повестках срок – с 17 по 19 декабря 2002 г., а не проверка обоснованности и законности вызовов его в прокуратуру, поскольку считал, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, а также основывался на положениях ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которым требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в назначенный срок.

Отказ судьи исследовать законность вызова Ф. в прокуратуру для дачи объяснений является неправильным.

Как видно из диспозиции ст. 17.7 КоАП РФ, административная ответственность налагается за умышленное неисполнение законных требований прокурора, т.е. требований, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан; согласно ст. 22 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами.

Ни в заявлениях К., поступивших в прокуратуру Владимирской области, ни в повестках на имя Ф. о необходимости явиться в прокуратуру области не указываются факты совершения Ф. как должностным лицом нарушений закона (в данном случае – Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Кроме того, как видно из материалов дела, Ф. направил в прокуратуру письменные объяснения, в которых сообщил, что нарушений какого-либо закона не совершал и автомобиль марки "Ауди" не приобретал.

Следовательно, обстоятельства, связанные с решением вопроса о законности вызова Ф. в прокуратуру, имели значение для данного дела, и отказ судьи от их выяснения повлек вынесение незаконного постановления.

Принцип законности является конституционным принципом, определяющим действие всех органов государственной власти и должностных лиц ( ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации), в связи с чем эти органы и должностные лица вправе осуществлять свои полномочия в отношении граждан только на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Таким образом, при решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушений закона на основании п. 1 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" необходимо иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом .

Следовательно, эти лица вправе отказаться от дачи объяснений против самого себя и других указанных выше лиц, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о прекращении дела при наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ.

Основание применения полномочия: согласно ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

Специфика применения полномочия: Статья 17.7 КоАП РФ признает административным проступком умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Буквальное толкование нормы позволяет утверждать, что она распространяется на случаи неисполнения требований прокурора, основанных на нормах не только Закона о прокуратуре, но и других законодательных актов, закрепляющих полномочия прокурора.

Важное значение с точки зрения оценки существа правонарушения имеет определение факта законности требований прокурора. В этом смысле речь идет:

1) о требованиях, вытекающих из полномочий, предусмотренных ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре и нормами других федеральных законов;

2) о праве прокурора формулировать те или иные требования с учетом реально возложенных на него полномочий, что предопределяется статусом прокурора (руководитель или исполнитель) и компетенцией (кругом поднадзорных ему объектов и субъектов);

3) о надлежащем выборе адресата, которому предстоит исполнять требования прокурора;

4) о правильной (грамотной, не допускающей двусмысленности, логически безупречной) формулировке прокурором своих требований;

5) о реальности (возможности к выполнению, разумности устанавливаемых сроков) адресуемых требований.

Наиболее часто встречающимися фактами невыполнения законных требований прокурора являются:

воспрепятствование к допуску на проверяемые объекты. Здесь следует принимать во внимание то обстоятельство, что речь действительно идет о поднадзорном конкретному прокурору объекте, в силу чего посещение прокурором иных объектов может быть обусловлено необходимостью подчинения сложившемуся пропускному режиму. Кроме того, рекомендуется предварительно уведомлять (телефонограммой, факсимильной связью) руководителя проверяемого объекта о планируемом визите, чтобы при возникновении конфликтной ситуации вопрос о виновности не вызывал сомнений;

непредставление истребуемых прокурорами документов, материалов, сведений либо нарушение установленных прокурором сроков их представления. Необходимо отметить, что вопрос о направлении на регулярной (например, принятых нормативных правовых актов для изучения) или систематической (форм статистической отчетности) основе тех или иных документов решается прокурором путем установления надлежащего взаимодействия с руководителями поднадзорных ему органов и при должной организации такой работы проблем, как правило, не возникает. При проведении проверки следует иметь в виду, что в соответствии с п. 15 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Прокуроры также не должны возлагать на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанность по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки или выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных. Что касается соблюдения устанавливаемых прокурором сроков, то они должны быть разумными с учетом сложности поставленной задачи и наличия возможности у адресата имеющимися силами решить ее вовремя;

неявка по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона и отказ от дачи объяснений. При оценке виновности неявки следует принимать во внимание, что вызванное в прокуратуру лицо было надлежащим образом уведомлено, а к назначенному времени посещения от него не было информации об уважительных причинах, препятствующих посещению прокуратуры. В то же время нужно учитывать, что согласно высказанной Верховным Судом РФ позиции, основанной на ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, вызванное в прокуратуру лицо, которое совершило нарушение закона (на которое указано в рассматриваемой прокурором жалобе или ином обращении), вправе отказаться от дачи объяснений (не свидетельствовать против самого себя). Игнорировать требование о явке в прокуратуру такое лицо не может, если не уведомило предварительно о своей неявке (по мотиву отказа от дачи объяснений) и это подтверждается телефонограммой (факсограммой);

невыполнение требований, изложенных в актах прокурорского реагирования.

Наиболее распространены такие нарушения, повлекшие применение административных взысканий по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП: непредоставление требуемых прокурорами документов, материалов, сведений (50%); нерассмотрение протестов и представлений либо нарушение установленных законом сроков их рассмотрения (30%); отказ от дачи объяснений по поводу нарушений законов (4%); невыполнение указаний по уголовным делам (1%); непринятие мер по устранению нарушений законов (1%); недопущение на объекты проверок (0,5%) и неявка по вызову прокурора (около 10%).
Среди привлеченных к административной ответственности около 70% составляют руководители предприятий с частной формой собственности (АО, ТОО и др.).
В некоторых регионах (республики Дагестан, Башкортостан, Тульская область) административные производства по ст. 165.10 КоАП возбуждались в отношении должностных лиц контролирующих органов. В Республике Башкортостан за оставление без рассмотрения представления природоохранного прокурора судом наказан по ст. 165.10 КоАП министр лесного хозяйства.
В Московской, Саратовской, Самарской и Владимирской областях прокуроры возбуждали административные производства в отношении работников следственных и оперативных подразделений органов внутренних дел в связи с неисполнением ими указаний, данных по уголовным делам.
Наиболее активно работа по использованию полномочий прокурора, перечисленных в ст. ст. 22, 27 и 30 Закона о прокуратуре, проводилась в Краснодарском крае, Республике Дагестан, Саратовской, Ростовской, Омской, Тюменской областях. В прокуратурах Омской и Саратовской областей постоянно совершенствуется система сбора и анализа информации о нарушениях законодательства. С этой целью периодически истребуются из контрольных органов необходимые сведения о выявляемых правонарушениях, умело организуется работа по отслеживанию незаконных правовых актов.
В указанных и некоторых других прокуратурах субъектов Федерации проводилось обобщение административной практики по привлечению виновных лиц к ответственности по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП. Результаты обсуждались на заседаниях коллегий и оперативных совещаниях, на места направлялись информационные письма с анализом допускаемых ошибок в правоприменительной практике. В ряде регионов о нарушениях законов в деятельности судов прокуроры информировали территориальные управления юстиции и квалификационные коллегии судей.
Выезд на места показал, что многие городские и районные прокуроры достаточно умело и правильно использовали предоставленные им законом полномочия в целях повышения эффективности надзора за исполнением действующего законодательства, соблюдением прав граждан, а также улучшения качества следственной работы. Производства об административных правонарушениях в соответствии с требованиями законов возбуждались прокурорами или их заместителями. Однако во Владимирской области имел место случай необоснованного возбуждения такого производства помощником прокурора Камешковского района.
Вместе с тем проведенный анализ дает основание сделать общий вывод о еще низкой действенности и слабой эффективности мер прокурорского реагирования на факты невыполнения законных требований прокуроров. В ряде регионов прокурорами вообще не используются предоставленные им полномочия о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП.
Это объясняется, во-первых, явной пассивностью многих руководителей прокуратур субъектов Федерации и подчиненных им прокуроров, а во-вторых, существенными ошибками и недостатками прокурорской и судебной практики.
Причины многочисленных нарушений в правоприменительной практике заключаются также и в отсутствии необходимых методик, несовершенстве административного законодательства, на что указали более 40% работников органов прокуратуры в ходе их экспертного опроса.
Назовем наиболее существенные недостатки организационного характера.
В ряде регионов прокуратуры субъектов Федерации в течение более двух лет не проводили глубокого изучения, анализа и обобщения практики по применению ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП, в связи с чем своевременно не принималось должных мер для устранения очевидных нарушений закона и серьезных ошибок в работе подчиненных прокуратур.
Многие городские и районные прокуроры не организуют надлежащим образом работу по сбору информации о совершенных правонарушениях, поэтому не располагают в полной мере достоверными сведениями о состоянии законности как в целом, так и по отдельным поднадзорным объектам.
Некоторые из них еще нередко подменяют и дублируют органы государственного контроля. В то же время не используют право дачи поручений о проведении соответствующих проверок и ревизий, своевременно не истребуют необходимых статистических сведений и иных данных о нарушениях закона.
Еще один серьезный недостаток – неудовлетворительная постановка контроля исполнения, прежде всего – за соблюдением сроков рассмотрения протестов и представлений. В результате акты прокурорского реагирования зачастую в установленные сроки не рассматривались, однако прокуроры не выясняли причины невыполнения требований закона и административных производств в отношении виновных лиц не возбуждали.
В некоторых прокуратурах сохраняется недопустимо порочная практика примиренческого отношения к поступающим на представления и протесты формальным отпискам, которые списываются в наряд вместо организации проведения контрольных проверок и возбуждения административных производств в случаях фактического непринятия мер к устранению ранее выявленных нарушений законов (Владимирская, Омская области и др.).
При надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, городские и районные прокуроры не используют в полной мере право постановки вопроса об административной ответственности в отношении следователей и дознавателей, не выполняющих их указания по уголовным делам. Большинство прокуроров не возбуждали административных производств об ответственности руководителей следственных и оперативных подразделений, злостно не выполняющих требования об обеспечении должного контроля за раскрытием и расследованием преступлений.
Например, в Омской области количество работников милиции, привлеченных к дисциплинарной ответственности по представлениям прокуроров за различные нарушения законодательства, возросло за последние 5 лет более чем втрое (с 250 до 808 человек). Однако аппараты облпрокуратуры и горрайпрокуратуры совершенно не использовали в своей работе возбуждение производств об административной ответственности в отношении работников органов следствия и дознания.
Практически аналогичное положение и во Владимирской области.
Обеспечение правильного и действенного применения прокурорами предоставленных законом полномочий требует от каждого из них постоянного совершенствования организации работы.
Прокуроры обязаны выполнять указания Генерального прокурора РФ о том, что "в случае неисполнения требований прокурора привлекать виновных к установленной законом ответственности, в том числе к административной, а при наличии оснований к уголовной" (п. 1.4 Приказа N 34 от 26 июня 1997 г.).
Поводами и основаниями для проведения прокурором соответствующей проверки на предмет последующего возбуждения производства об административном правонарушении по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП могут быть:
– информация (рапорт, докладная записка, акт) работника прокуратуры о воспрепятствовании входа на поднадзорный объект для проведения проверки в связи с поступившими сведениями о фактах нарушения закона;
– заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении законных прав граждан;
– невыполнение руководителями и другими должностными лицами поднадзорных объектов требований прокурора о:
а) предоставлении к определенному сроку необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
б) выделении к установленному сроку специалистов для выяснения возникших вопросов;
в) проведении в установленные сроки проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям или ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
– нерассмотрение либо нарушение сроков рассмотрения протеста или представления;
– непринятие по представлению мер по устранению выявленных нарушений закона;
– нерассмотрение либо нарушение срока рассмотрения возбужденного прокурором производства об административном правонарушении уполномоченным на то органом или должностным лицом;
– неявка должностного лица по вызову прокурора.
Требования прокурора при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, носят процессуальный характер. Они оформляются путем дачи указаний по уголовным делам и в соответствии со ст. 212 УПК являются обязательными для исполнения указанными выше органами. Обязательны для исполнения требования прокурора к органам следствия и дознания о предоставлении для проверки уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления, а также и в иных случаях, предусмотренных ст. 211 УПК РСФСР.
Основанием для возбуждения административного производства в отношении работников следствия и дознания может быть невыполнение любого из требований, указанных в ст. ст. 211 и 212 УПК.
Исключительно важное значение в этой работе имеет качество актов прокурорского надзора.
Изучение показало, что примерно 40% протестов, представлений и постановлений прокуроров страдают существенными дефектами (не имеют названий, не содержат ссылок на законы, исполнение которых проверялось, не содержат указаний на безотлагательность рассмотрения представлений, слабо аргументированы и недостаточно четко выражены требования, предложения формулируются не в форме требований, а в виде просьбы и др.).
Документы должны быть составлены грамотно, иметь ссылки на соответствующие нормы законов, содержать необходимый анализ фактических обстоятельств совершенного правонарушения и его правовую оценку, а также обоснование вины конкретных лиц и четкий характер требований с указанием сроков их выполнения.
Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической информации должны облекаться в форму документа, озаглавленного "Требование". В этом документе излагается содержание требования, делается ссылка на соответствующую статью закона, регламентирующую правомочия прокурора, а заключительная часть должна содержать указание на обязательность его исполнения и предусмотренную законом правовую ответственность за неисполнение.
Качество оформления прокурорами производств о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП в целом остается невысоким, а во многих случаях – неудовлетворительным.
Изучение показало, что около 50% административных производств, инициированных прокурорами, имеют существенные недостатки и грубейшие отступления от требований законодательства. Своими неквалифицированными действиями прокуроры нередко создавали основания для освобождения судами от ответственности лиц, не исполнивших законных требований.
Наиболее типичны следующие ошибки и недостатки:
а) постановления о возбуждении производств об административных правонарушениях готовятся небрежно. В них зачастую четко не излагаются характер и обстоятельства совершенного правонарушения, обоснование вины лица, привлекаемого к ответственности, не дается необходимой правовой оценки.
Во многих административных делах отсутствуют какие-либо материалы, подтверждающие вину конкретных лиц; нет объяснений правонарушителей о причинах неисполнения закона, необходимых сведений о личности, занимаемом должностном положении, о разъяснении им прав и обязанностей. Подобные и иные недостатки, относящиеся к качеству административных дел, повлекли в 1996 – 1997 гг. прекращение судами каждого четвертого производства по ст. 165.10 и каждого третьего дела по ст. 165.11 КоАП за отсутствием доказательств вины или отсутствием в деяниях привлеченных лиц признаков административного правонарушения.
Например, по этим причинам во Владимирской области судами было вынесено 6 постановлений о прекращении дел производством.
Так, заместитель Суздальского межрайонного прокурора возбудил производство об административном правонарушении по ст. 165.10 КоАП в отношении директора МП "Ополье" М., не сообщившей о результатах рассмотрения представления. При рассмотрении дела в суде выяснилось, что М. на момент направления представления прокурора уже более полутора лет не работала на этом предприятии, и поэтому суд прекратил дело производством за отсутствием состава административного правонарушения.
Заместитель Ковровского городского прокурора возбудил административное производство по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП в отношении председателя ТОО "Заря", хотя тот в период поступления в его адрес представления и вызова в прокуратуру находился в очередном отпуске. По этой причине суд, не усмотрев в его действиях правонарушения, дело производством обоснованно прекратил.
И.о. прокурора Самойловского района Саратовской области возбудил административное производство по ст. 165.10 КоАП в отношении председателя ТОО "Залесянское" С., не выяснив предварительно причину неисполнения его требования о представлении в прокуратуру соответствующих документов. В судебном заседании С. представил больничный лист, свидетельствующий о его заболевании и невозможности исполнения требования прокурора в определенный им срок, поэтому постановлением суда дело в отношении него было прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.
В Омской области практически по аналогичным причинам судами за отсутствием состава административного правонарушения прекращены производства по 4 делам;
б) допускаются неединичные случаи возбуждения прокурорами административных производств по истечении установленных ст. 38 КоАП сроков давности привлечения к административной ответственности.
Изучение 58 дел, рассмотренных судами Омской области, показало, что в 10 случаях вопрос о привлечении к административной ответственности инициировался прокурорами по истечении сроков давности, в том числе в одном случае по факту неисполнения требований прокурора годичной давности;
в) возбуждая административные производства, прокуроры не всегда объективно оценивали причины неисполнения их требований. В отдельных случаях устанавливались явно нереальные сроки (1 – 3 дня) для исполнения требований, что свидетельствует о недостаточно серьезном и невдумчивом отношении к реализации прокурорами своих полномочий;
г) в некоторых случаях прокуроры необоснованно возбуждали производства об административных правонарушениях