Права учредителя образовательного учреждения
Ссылка на норму Федерального закона № 273-ФЗ
Права и обязанности учредителя образовательной организации
Право на получение ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования
Право на согласование программы развития образовательной организации
Обязанность по обеспечению перевода совершеннолетних обучающихся с их согласия и несовершеннолетних обучающихся с согласия их родителей (законных представителей) в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности в случае невозможности продолжения образовательной деятельности организации и в других случаях
Обязанность по организации бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы.
Право на назначение (утверждение) руководителя образовательной организации
Право на установление порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации
Право на установление родительской платы за присмотр и уход за ребенком и ее размера
Право снизить родительскую плату или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых учредителем случаях и порядке
Право разрешить прием детей в образовательную организацию на обучение по образовательным программам начального общего образования в более раннем или более позднем возрасте по сравнению с установленным ч. 1 ст. 67 Федерального закона № 273-ФЗ
Право на установление порядка комплектования специализированных структурных подразделений и нетиповых образовательных организаций обучающимися, проявившими выдающиеся способности и т.д., с учетом уровня и направленности реализуемых образовательными организациями образовательных программ, обеспечивающих развитие интеллектуальных, творческих и прикладных способностей обучающихся в образовательных организациях
Автор: Мамцева Вера Владимировна аспирант кафедры романо-германской филологии Чувашского государственного педагогического университета имени И. Я. Яковлева
Учредители образовательной организации
Статьей 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что создание, реорганизация, ликвидация федеральных государственных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных образовательных организаций осуществляют федеральные органы государственной власти в сфере образования. Согласно ст. 8 полномочия по созданию, реорганизации, ликвидации образовательных организаций субъектов Российской Федерации, осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования. Подобными полномочиями в силу ст. 9 обладают и органы местного самоуправления.
Согласно ст. 22 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации; муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом); частной образовательной организацией [1] является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.
Учредитель – орган государственной власти или орган местного самоуправления вправе создать образовательную организацию, реализующую любые образовательные программы за исключением муниципальных районов, которые не вправе создавать образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования. В случае, если такие организации созданы ранее 31 декабря 2008 года, часть. 3 ст. 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления муниципальных районов имеют право на осуществление функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года. Органы местного самоуправления городских округов вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.
Органы местного самоуправления городских округов вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования и запрет на учреждение городскими округами образовательных организаций, реализующих образовательные программы высшего образования, в статье 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» отсутствует.
В силу ст. 9.1. Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрен вариант, при котором функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, могут осуществлять иные организации, не являющиеся органами государственной власти. При этом данные правомочия должны быть закреплены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Статьей 13 данного Федерального закона предусмотрена возможность создания образовательной организации или организации, осуществляющей обучение (как некоммерческой организации) в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы. Решение о создании некоммерческой организации в результате ее учреждения принимается ее учредителями (учредителем). В отношении бюджетного или казенного учреждения такое решение принимается в порядке, установленном:
1) Правительством Российской Федерации – для федеральных бюджетных или казенных учреждений;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации – для бюджетных или казенных учреждений субъектов Российской Федерации;
3) местной администрацией муниципального образования – для муниципальных бюджетных или казенных учреждений.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 N 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» осуществление функций и полномочий учредителя федерального учреждения возлагается на федеральные органы исполнительной власти.
Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» специально названы отдельные права и обязанности лица, являющегося учредителем (учредителями) образовательной организации:
устанавливать максимальный размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в общежитии для обучающихся;
организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями;
ежегодно устанавливает квоту целевого приема для получения высшего образования по каждому уровню высшего образования, каждой специальности и каждому направлению подготовки;
установление родительской платы и ее размера за присмотр и уход за ребенком в организации, осуществляющей образовательную деятельность;
вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке ;
оплата присмотра и ухода за ребенком в организации, осуществляющей образовательную деятельность, в определенных учредителем случаях;
установление платы за содержание детей в образовательной организации с наличием интерната, а также за осуществление присмотра и ухода за детьми в группах продленного дня. Учредитель вправе снизить размер указанной платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в определяемых им случаях и порядке;
вправе разрешить прием детей в образовательную организацию на обучение по образовательным программам начального общего образования в более раннем или более позднем возрасте, нежели установленный законом;
обеспечивает перевод совершеннолетних обучающихся с их согласия и несовершеннолетних обучающихся с согласия их родителей (законных представителей) в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности, в случае прекращения деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, аннулирования соответствующей лицензии, лишения ее государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе или истечения срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе учредитель и (или) уполномоченный им орган управления указанной организацией и др.
[1] Ранее использовался термин «негосударственная».
Вавилова Анна Александровна, кандидат юридических наук.
заместитель директора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования НИУ ВШЭ
06.11.2013
Права и обязанности учредителя образовательной организации. Взаимодействие образовательной организации с учредителем.
Права и обязанности учредителя образовательной организации
Права и обязанности учредителя варьируются в зависимости от организационно-правовой формы организации. Более того, правовой статус учредителя применительно к различным видам организаций одной и той же организационно-правовой формы может иметь существенные отличия.
В качестве примера рассмотрим правовой статус учредителя учреждения, поскольку в этой организационно-правовой формы создается большинство образовательных организаций.
В правовом статусе (права, обязанности, ответственность) учредителя учреждения можно выделить права и обязанности, не зависящие от вида учреждения, и те элементы статуса, которые зависят от вида учреждения.
Степень контроля учредителя за деятельностью учреждения достаточно высока и зависит от ряда ключевых полномочий, принадлежащих учредителю.
Пожалуй, важнейшим правом учредителя, не зависящим от типа и вида учреждения, является право, предусмотренное пунктом 2 ст. 278 Трудового кодекса РФ. Это право на прекращение трудового договора с руководителем учреждения «без объяснения причин».
Существенной особенностью учреждений является то, что они не являются собственниками закрепленного за ними имущества. В связи с этим учредитель как собственник обладает рядом полномочий: санкционировать сделки с имуществом учреждения, изымать неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и т. д.
За исключением автономного учреждения детально описанная компетенция учредителя иных типов и видов учреждений в действующем законодательстве отсутствует. Информацию об этом следует искать в уставе учреждения.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» к компетенции учредителя в области управления автономным учреждением относятся:
«1) утверждение устава автономного учреждения, внесение в него изменений;
2) рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;
3) реорганизация и ликвидация автономного учреждения, а также изменение его типа;
4) утверждение передаточного акта или разделительного баланса;
5) назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
6) назначение руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий, а также заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним;
7) рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения;
8) решение иных предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами вопросов».
Итак, законодательство Российской Федерации не содержит единого перечня прав и обязанностей учредителя организации, действительного для любой ее организационно-правовой формы. Источником информации о компетенции учредителя в области управления организацией служит ее устав.
Вместе с тем Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает ряд прав и обязанностей учредителя образовательной организации, важнейшие из которых приведены в таблице.
Права и обязанности учредителя образовательной организации
Ссылка на Федеральный
Права и обязанности учредителя образовательной организации
Право на получение ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования
Право на согласование программы развития образовательной организации
Пункты 1–2 ч. 1 ст. 51
Право на назначение (утверждение) руководителя образовательной организации
Право на установление порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации
Право на установление родительской платы за присмотр и уход за ребенком и ее размер
Право снизить родительскую плату или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых учредителем случаях и порядке
Право на установление платы за содержание детей в образовательной организации с наличием интерната, взимаемой с родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, и ее размер
Право снизить указанную плату или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых учредителем случаях и порядке
Право разрешить прием детей в образовательную организацию на обучение по образовательным программам начального общего образования в более раннем или более позднем возрасте по сравнению с установленным ч. 1 ст. 67 Федерального закона № 273-ФЗ
Право на установление порядка комплектования специализированных структурных подразделений и нетиповых образовательных организаций обучающимися, проявившими выдающиеся способности и т. д., с учетом уровня и направленности реализуемых образовательными организациями образовательных программ, обеспечивающих развитие интеллектуальных, творческих и прикладных способностей обучающихся в образовательных организациях
Обязанность по организации бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями
Обязанность по обеспечению перевода совершеннолетних обучающихся с их согласия и несовершеннолетних обучающихся с согласия их родителей (законных представителей) в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности в случае невозможности продолжения образовательной деятельности организации и в других случаях
Из таблицы видно, что права и обязанности учредителя образовательной организации также не имеют единого содержания и зависят от типа и других особенностей данной организации.
Взаимодействие образовательной организации с учредителем
Полномочия учредителя образовательной организации нормативно урегулированы фрагментарно, в связи с чем он фактически самостоятельно определяет свою компетенцию, закрепляя соответствующие полномочия в уставе организации. Кроме того, даже при реализации нормативно урегулированных полномочий учредителя зачастую остается широкое поле его усмотрения.
Особенно ярко возможности учредителя проявляются в отношении государственных и муниципальных учреждений. Так:
2. План финансово-хозяйственной деятельности для бюджетного учреждения утверждается учредителем данного бюджетного учреждения. Имеется возможность передать право утверждения плана самому учреждению, однако на практике такие решения являются редкими исключениями. Учредитель, отказывая в утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности, может полностью контролировать как планируемые доходы, так и расходы учреждения. При этом план финансово-хозяйственной деятельности может быть детализирован существенно более, чем была детализована ранее существовавшая смета.
Использование учредителем перечисленных полномочий в сфере финансовой деятельности, а также указанного выше права на увольнение руководителя без объяснения причин и полномочий собственника имущества позволяет в достаточно большой мере влиять на подведомственные учредителю учреждения.
Указанные управленческие возможности реализуются учредителем, в свою очередь, с целью достижения поставленных перед ним задач. Например, на уровне муниципального образования стоит задача организовать предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Помимо задач, закрепленных в качестве полномочий федеральным законом, перед органами управления образованием ставятся также различные политические задачи в области повышения качества образовательных услуг (например, достижение определенного охвата детей дополнительным образованием, определенного уровня средней заработной платы педагогов, что необходимо для качественного кадрового обеспечения сферы образования, и т.п). Для решения поставленных задач необходимо формирование эффективной для их решения сети образовательных учреждений (и иных организаций), а также обеспечение эффективного распределения различных видов оказываемых услуг между ними, возможность влиять на развитие сети, на качество оказываемых услуг. Законодательство дает учредителю такие возможности.
Управленческие рычаги на уровне учредителя также необходимо оценивать с точки зрения формирования концепции единых отраслевых показателей эффективности, в том смысле, что показатели эффективности отрасли образования в целом должны коррелировать показателям эффективности региональных и муниципальных систем образования, которые, в свою очередь, предопределяют показатели эффективности работы конкретной образовательной организации и каждого работника. Механизмом реализации такой единой системы показателей эффективности как раз и будут выступать такие инструменты, как программные и политические решения на уровне органов управления образованием, инструмент государственного (муниципального) задания на уровне образовательной организации и инструмент эффективного контракта на уровне работника.
Вместе с этим законодательство предоставляет учредителю широкие возможности, которые могут быть использованы не только для оказания управленческого влияния на подведомственные учреждения, но и для оказания административного давления на руководителя образовательного учреждения.
Федеральным законом № 273-ФЗ к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся:
1) разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов;
2) материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами;
3) предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования;
4) установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации;
5) прием на работу работников, заключение и расторжение с ними трудовых договоров, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников;
6) разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации;
7) разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;
8) прием обучающихся в образовательную организацию;
9) определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями;
10) осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения;
11) индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ, а также хранение в архивах информации об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях;
12) использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения;
13) проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования;
14) обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания обучающихся;
15) создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации;
16) создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом;
17) приобретение или изготовление бланков документов об образовании и (или) о квалификации;
18) установление требований к одежде обучающихся, если иное не установлено настоящим Федеральным законом или законодательством субъектов Российской Федерации;
19) содействие деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством Российской Федерации;
20) организация научно-методической работы, в том числе организация и проведение научных и методических конференций, семинаров;
21) обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети «Интернет»;
22) иные вопросы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Перечисленные вопросы не должны решаться никем иным, кроме самой образовательной организации, и учредитель не имеет права требовать того или иного решения этих вопросов. Вместе с тем, реализуя свои полномочия по формированию заданий, утверждению планов финансово-хозяйственной деятельности, выбору руководителя учреждения, учредитель фактически может предъявлять любые требования в рамках описанной выше компетенции образовательной организации, как законные, так и не основанные на законе, не неся реальной ответственности за незаконные требования. Возможные негативные последствия для учреждения от принятия субъективистских решений могут быть столь велики, что являются мощным стимулом для руководителя учреждения выполнить любые требования и «пожелания» учредителя. Законодательство не устанавливает механизмов, которые не позволяли бы реализацию указанных полномочий в субъективистских интересах учредителя (включая экономию бюджетных средств, минимизацию управленческих усилий, сокращение стоящих перед органом управления образованием задач, получение нужных результатов для отчетности и т. п. причины, которые никак не связаны с качеством образования и его доступностью).
Однако в действительности правовое регулирование не является единственным способом регулирования общественных отношений. Несмотря на то что правовых рычагов воздействия на случай субъективистской реализации полномочий не предусмотрено, существуют ограничения учредителя неправового характера.
В первую очередь перед самим учредителем поставлены определенные задачи, и качество его работы оценивается как на более высоком уровне в рамках сферы образования, так и на соответствующем уровне центральным органом исполнительной власти, главой муниципалитета, губернатором и т. п. Соответственно учредитель не принимает решений произвольно, перед ним стоят четкие задачи и целевые показатели, которые служат защитой для тех учреждений, которые работают эффективно и, следовательно, работают на их достижение.
Во-вторых, в Российской Федерации в течение длительного времени развивается система оценки качества образования, независимая от органов управления образованием. Все конфликты, возникающие по вопросам оптимальных управленческих решений на уровне учредителя, фактически являются спорами о понятии качества образования. Формирование четкого понимания качества образовательной услуги, существование независимых рейтингов, результатов мониторинга и иных объективных показателей качества работы конкретных учреждений позволит существенно снизить субъективность в принятии учредителем решений. На данный момент во многом правовые решения, обеспечивающие большую свободу усмотрения для учредителя, вызваны именно отсутствием единого представления о понятии качества образования и достаточно объективной независимой системы оценки такого качества, результаты которой были бы в достаточной мере авторитетны, чтобы заменить усмотрение учредителя.
В этом смысле говорить о том, что учреждения полностью не имеют никаких рычагов воздействия на учредителя, не в полной мере соответствует действительности. Правовые рычаги влияния отсутствуют, однако имеются политические рычаги и логика функционирования системы управления образованием, которые могут эффективно ограничить усмотрение учредителя.
В ряде вопросов Федеральный закон № 273-ФЗ ограничивает усмотрение учредителя. Например, муниципальные органы управления образованием фактически лишены возможности свободного принятия решений о реструктуризации подведомственной сети учреждений, так как реорганизация или ликвидация учреждения возможны только в случае одобрения такого решения специальной, созданной на уровне региона, комиссией.
Кроме того, новый Федеральный закон № 273-ФЗ возлагает на учредителя определенную ответственность за результаты своей управленческой работы. Так, если в результате образовательная организация ликвидируется либо лишилась лицензии или государственной аккредитации, именно на учредителя возложено обеспечение перевода обучающихся в аналогичные организации.
Нашли ошибку или опечатку?
Выделите ее в тексте и нажмите Ctrl+Enter.