В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.
Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Она в основном определена в праве. Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Хотя в Конституции непосредственно и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.
Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.
Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках – субъектах РФ это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.
Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии, Туве, Марий Эл, Дагестане, Бурятии, Хакасии, Ханты-Мансийском автономном округе, Курганской, Рязанской и Пермской областях и др. В Республике Башкортостан принят Экологический кодекс.
При характеристике источников экологического права, создаваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены Конституцией РФ и Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно ст. 9 Закона разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Договорные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды развиваются довольно активно. В частности, они оформлены Соглашением от 5 июня 1993 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды; Соглашением от 27 мая 1996 г. N 7 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды; Соглашением от 29 мая 1996 г. N 8 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды. Такие соглашения служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.
18. Нормотворчество органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и её рационального использования.
Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии с Конституцией РФ эти органы наделены законом необходимыми государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.
Закон "Об охране окружающей среды" также определяет ряд полномочий органов местного самоуправления: организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, и др.
Перечисленные полномочия органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.
19. Локальные нормативные правовые акты в системе источников экологического права – понятие и особенности. В сфере охраны окружающей среды.
Самый низкий уровень актов как источников экологического права – локальные нормативные акты, принимаемые на предприятиях. Выделяются локальные акты общего характера и специальные. Акты общего характера – коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в системе локальных источников права окружающей среды занимает устав предприятия. В уставах содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, в том числе управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно статье 41 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве.
Специальные акты – планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия и иного формирования.
Дата добавления: 2016-10-30 ; просмотров: 467 | Нарушение авторских прав
Конституции, уставы субъектов РФ принимаются в соответствии с Конституцией РФ.
В системе актов субъектов РФ конституции (уставы) субъектов РФ имеют высшую юридическую силу. Они имеют особые способы охраны и защиты, порядок принятия, изменения и отмены действия (подробнее об этом см.: тему 4).
Законы субъектов РФ. Согласно Конституции РФ субъекты РФ имеют свое законодательство (ч.2 ст.5), они принимают законы и иные нормативные правовые акты (ч.2 и 4 ст.76). Эти конституционные положения конкретизируются в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов РФ.
В числе законов субъектов РФ выделяются три категории: конституционные законы; кодексы и обыкновенные законы.
Конституционные законы обладают более высокой юридической силой по сравнению с другими законами. Принятие конституционных законов предусматривается конституциями республик Алтай, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Тыва и Хакасия.
Конституционным законом регулируется статус органов государственной власти (Правительства – в Республике Саха (Якутия)), определяется порядок организации и проведения референдума (в Республике Саха (Якутия)). В республиках Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Хакасия конституционным законом вносятся изменения и дополнения в конституции республик, а в Республике Тыва в соответствии с конституционным законом действует Конституционная комиссия.
В сравнении с обыкновенными законами конституционные законы принимаются по усложненной процедуре. Например, в Республике Саха (Якутия) конституционной закон принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа народных депутатов законодательного (представительного) органа.
В республиках Алтай, Северная Осетия-Алания и Хакасия конституционные законы принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов республиканского парламента.
Обыкновенные законы являются наиболее распространенным источником конституционного (уставного) права субъектов РФ. Среди законов этой категории следует выделить "законы о законах". Например, Закон о нормативных правовых актах Республики Башкортостан; Закон о нормативных и иных правовых актах Республики Адыгея; Закон о нормотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края; Закон о правовых актах Свердловской области.
Наряду с этим принимаются законы об официальном несудебном толковании правовых актов. Например, Закон Омской области об официальном толковании областных законов и иных актов Законодательного Собрания; Закон Мурманской области об официальном толковании
законов Мурманской области.
Подробная характеристика законов как источников конституционного (уставного) права дается в научной литературе[47].
Кодексы имеют равную с обыкновенными законами юридическую силу, они принимаются по той же процедуре, что и обыкновенные законы.
В отличие от обыкновенных законов кодекс есть результат кодификации, т.е. создания из нескольких нормативных актов одного акта. Кодексами, как правило, называют наиболее крупные кодифицированные акты. Кодифицированные акты незначительные по объему не получают "статуса" кодекса.
Кодексы принимаются, например, в сфере избирательного законодательства (Избирательный кодекс Свердловской области, Кодекс о выборах Республики Башкортостан, Избирательный кодекс (закон) Тюменской области), в сфере государственной службы (Кодекс государственной службы Сахалинской области, Кодекс областных государственных должностей Иркутской области).
Акты референдума субъекта РФ. Согласно № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" актами референдума субъекта РФ
являются общеобязательные решения, которые не нуждаются в дополнительном утверждении (ст.73).
Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то законодательный (представительный) орган субъекта РФ, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного акта. Указанный срок не может превышать один год (п.9 ст.73 № 67-ФЗ).
Решение, принятое на референдуме субъекта РФ, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме данного субъекта РФ, но не ранее двух лет после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке.
На референдуме субъекта РФ могут утверждаться проекты конституций республик в составе Российской Федерации, проекты законов субъектов РФ, вноситься поправки в действующие конституции или законы субъектов РФ. В случае утверждения решением референдума субъекта РФ проекта нормативного правового акта, регулирующего конституционно (уставно) – правовые отношения, такое решение должно рассматриваться в качестве источника конституционного (уставного) права.
Декларации субъекта РФ в принципе должны рассматриваться в качестве источников конституционного (уставного) права как акты, определяющие общие требования к организации и осуществлению государственной власти в субъекте РФ или к региональной государственной политике. Однако такие декларации в субъектах РФ не издавались.
В начале 90-х годов прошлого века рядом республик в составе Российской Федерации были приняты декларации о суверенитете. Но согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. эти декларации не могут рассматриваться как действующие.
В указанном постановлении Конституционный Суд РФ сформулировал позицию о едином государственном суверенитете России, который исключает суверенитет республик в ее составе (подробнее об этом см. п.7.1 главы 7).
Постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФпринимаются в соответствии с ч.3 ст.5 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации…" (в ред. № 194-ФЗ).
В форме постановления:
а) принимается регламент законодательного (представительного) органа государственной власти и утверждается внутренний распорядок деятельности этого органа;
б) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица, дается согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;
в) назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти;
г) назначается референдум в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
д) принимается решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа власти), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти принимал участие в соответствии с конституцией (уставом);
е) утверждается соглашение об изменении границ между субъектами РФ;
ж) одобряется проект договора о разграничении полномочий;
з) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда;
и) принимаются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральным законом № 184-ФЗ, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти.
Как следует из положения п."а" ч.3 ст.5 № 184-ФЗ регламент законодательного (представительного) органа государственной власти не является самостоятельной формой правового акта, т.к. его принятие оформляется постановлением.
Вместе с тем регламент нередко рассматривается как самостоятельная форма акта (документ), в котором содержатся нормативные положения. Поэтому он непосредственно включается в круг источников конституционного (уставного) права субъектов РФ в качестве особого их вида.
Разделяя данный подход, следует иметь в виду то, что регламент, будучи документальным актом, имеет законодательно установленную форму выражения. В качестве таковой выступает постановление законодательного (представительного) органа государственной власти.
До принятия № 184-ФЗ (в ред. № 194-ФЗ) в некоторых субъектах РФ регламент законодательного органа утверждался законом (Республика Мордовия, Омская Область, Иркутская область, Ивановская область, Хабаровский край). Вместе с тем в большинстве субъектов РФ регламенты принимались в форме постановлений. И такая практика получила законодательное закрепление.
Установленный в № 184-ФЗ перечень полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, которые реализуются путем принятия ими постановлений, не является исчерпывающим. Этот перечень может быть расширен федеральными законами, а также конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
Например, в Алтайском крае постановлением утверждены правила депутатской этики, в Московской области в форме постановления принято Положение о порядке реализации права законодательной инициативы в Московской городской Думе жителями Москвы, в Приморском крае постановлением утверждено положение о гербе.
Наряду с этим во многих субъектах РФ принимались постановления об официальном толковании региональных законов. Однако правомерность принятия подобных решений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в форме
постановлений оспаривается многими учеными.
Большинство постановлений о толковании законов субъектов РФ являются актами общего действия, адресованными персонально не
определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение; они содержат общие правила и конкретизирующие нормативные предписания.
Другими словами, данные постановления имеют нормативный правовой характер. Они, как правило, наделяются той же юридической силой, что и региональные законы. Поэтому акт законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ,
посредством которого осуществляется официальное имеющее силу закона толкование закона субъекта РФ, должен приниматься, подписываться и обнародоваться в том же порядке, что и закон.
Так, Конституционный Суд РФ в постановлении от 17 ноября 1997 г. № 17-П[48] сформулировал правовую позицию, согласно которой акт законодательного органа об официальном имеющим силу закона толковании (разъяснении) федерального закона должен приниматься, подписываться и обнародоваться в том же порядке, что и федеральный закон.
Указанная позиция Конституционного Суда РФ была воспринята конституционно (уставно)-правовой практикой.
В ряде субъектов РФ, как отмечалось, изданы законы об официальном несудебном толковании законов, в которых предусматривается законодательное оформление актов толкования законов.
Вместе с тем в некоторых субъектах РФ принятие постановлений ограничивается вопросами организационного и распорядительного характера. Так, в Законе Москвы от 14 декабря 2001 г. "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" устанавливается, что постановлениями являются правовые акты организационно-распорядительного характера, принимаемые Московской городской Думой по вопросам ее компетенции и подписываемые Председателем Московской городской Думы.
Акты высших исполнительных органов власти и акты высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов власти) субъектов РФ могут быть связаны с конкретизацией конституционно (уставно)-правового статуса субъекта РФ. В этом случае данные акты должны рассматриваться в качестве источников конституционного (уставного) права.
К числу таких актов относятся, например, Постановление Правительства Москвы "О порядке организации и проведения в городе Москве митингов, демонстраций, шествий и пикетирования"; Распоряжение мэра Москвы об утверждении Положения об административном округе и муниципальном округе (районе) в г. Москве; Постановление губернатора Ставропольского края "О мерах по реализации конституционных прав граждан на получение информации о принимаемых
мерах по критическим выступлениям средств массовой информации"; Постановление губернатора Пермской области "О государственном штандарте губернатора области"; Распоряжение губернатора Пермской области "Об утверждении положения о порядке официального воспроизведения, размещения и использования флага Пермской области".
Акты других органов исполнительной власти среди источников конституционного (уставного) права не обнаруживаются. Однако в принципе таковые могут иметь место, если они принимаются во исполнение законов, регулирующих права и свободы человека и гражданина.
В системе источников российского права нормативные правовые акты субъектов РФ занимают видное место и играют весьма значительную роль [1] . В научной литературе их иногда называют актами регионального правотворчества, подразумевая при этом, во-первых, что конституционные названия — «республика», «край», «область», «город федерального значения», «автономная область» и «автономный округ» «равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы» и что в конечном счете они означают одно и то же, а именно «носителя статуса субъекта федерации»; во-вторых, что все субъекты РФ принадлежат к одному и тому же виду территориальных образований, которые относятся к государственным или государствоподобным образованиям и обозначаются термином «регион» [2] .
Разумеется, дело не в названии субъектов РФ, равно как и исходящих от них нормативных правовых актов, а в их реальных, в том числе правотворческих, роли и содержании.
Согласно Конституции РФ, закрепляющей принципы взаимоотношений субъектов РФ с Федерацией в лице федеральных органов государственной власти в целом, субъекты РФ рассматриваются как равноправные между собой и «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти», обладающие вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов «всей полнотой государственной власти» (п. 4 ст. 5, ст. 73).
В соответствии с п. 2 ст. 5 Конституции РФ республика (государство) имеет свои конституцию и законодательство, а все остальные субъекты РФ имеют свои устав и законодательство.
Соответственно, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус всех иных субъектов РФ — Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.
В ст. 66 Конституции РФ содержится оговорка относительно того, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области или автономного округа «может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» и что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа, и, соответственно, органами государственной власти края или области» [3] .
Определяя и закрепляя принципы организации и деятельности субъектов РФ, а также их статус, Конституция РФ тем самым устанавливает границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности данных государств и государственных образований — субъектов РФ, их политико-юридическую способность создавать и обеспечивать реализацию тех или иных нормативных правовых актов [4] .
Во-первых, границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности субъектов РФ согласно Конституции РФ предопределяются и проявляются в том, что все они в лице своих законодательных (представительных) органов обладают правом законодательной инициативы по отношению к федеральным законам и федеральному правотворчеству. В практическом плане это означает, что субъекты РФ могут инициировать принятие или корректирование любого федерального закона, в том числе такого, который издается только по предметам исключительного ведения Российской Федерации и согласно п. 1 ст. 76 Конституции РФ имеет прямое действие на всей территории РФ.
Во-вторых, все субъекты РФ занимаются активной правотворческой деятельностью в сфере совместной компетенции, издавая при этом законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
В-третьих, субъекты РФ, помимо названных форм правотворческой деятельности, активно выполняют свои законодательные функции в сфере собственной компетенции, вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [5] .
Говоря об актах субъектов РФ как таковых и об их соотношении с федеральными законами, следует заметить, что вопрос об их юридической силе и характере отношений с федеральными законами решается дифференцированно в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов РФ, предмета их совместного или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции.
Когда речь идет о соотношении законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ с федеральными законами, принятыми по предметам исключительного ведения Российской Федерации, при возникновении коллизий приоритет всегда будет на стороне федеральных законов. Статья 76 (п. 5) Конституции РФ применительно к такого рода случаям устанавливает, что «законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам» и что «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».
Во всех других случаях, когда речь идет о соотношении законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к предмету исключительного ведения субъектов РФ, с федеральными законами, при возникновении противоречий между теми и другими приоритет будет на стороне первых. В ст. 76 (п. 6) Конституции РФ по этому поводу говорится, что при возникновении противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам, относящимся к предмету его исключительного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
В число действующих нормативных правовых актов субъектов РФ входят конституции республик [6] ; уставы краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) и других субъектов РФ; региональные законы и постановления законодательных органов субъектов РФ; договоры и соглашения национального и международного уровней; постановления и распоряжения правительств; постановления и распоряжения глав администраций; указы и распоряжения президентов республик.
Будучи разными не только по названию, но и по своим юридической силе и содержанию, акты субъектов РФ тем не менее представляют собой не набор случайных элементов, а четко слаженную, органическую систему. Каждый нормативный правовой акт — элемент этой системы занимает в ней свое строго определенное место и играет в ней свою строго определенную и закрепленную в законодательном порядке роль.
В научной литературе в связи с этим верно отмечалось, что «конституция, устав, закон, постановление, договор, указ, распоряжение и т. д. составляют многообразие правовых актов субъектов РФ». Вместе с тем это не просто набор или состав актов, поскольку все они находятся во взаимосвязи между собой и в определенном соподчинении, а их система [7] .
Разумеется, речь не идет при этом о системе права или же о «полноценной» правовой системе в рамках того или иного субъекта РФ уже хотя бы потому, что согласно Конституции РФ (п. «о» ст. 71) субъекты РФ не обладают правом принятия уголовных, гражданских, уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и некоторых других законов, без которых нет и не может быть нормальной в общепринятом смысле системы права или же правовой системы.
Имеется в виду лишь ограниченная рамками правотворческой деятельности субъектов РФ система нормативных правовых актов, или система законодательства.
Выступая по отношению к системе российского законодательства в целом как к общей системе в виде частной системы, система нормативных правовых актов, или система законодательства субъектов РФ, проявляется, в свою очередь, сама как совокупность взаимодействующих частных подсистем.
В научной литературе используются разные критерии классификации нормативных правовых актов субъектов РФ и, соответственно, отнесения их к разным частным системам (подсистемам) и иерархическим уровням в общей системе источников права [8] . Однако наиболее устоявшимися и распространенными критериями являются юридическая сила, юридические возможности и способности того или иного нормативного правового акта, обусловленные местом и ролью издавшего его органа в структуре государственного механизма.
Руководствуясь данными критериями в системе источников нормативных правовых актов субъектов РФ можно выделить такие их подсистемы, или иерархические уровни, которые складываются: а) из учредительных документов субъектов РФ, в качестве каковых наряду с Конституцией РФ и федеральными законами выступают конституции республик и уставы других субъектов РФ; б) региональных законов и постановлений законодательных органов субъектов РФ; в) договоров и соглашений нормативного характера; г) актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Центральное место в системе нормативных правовых актов субъектов РФ занимают конституции республик и уставы всех иных субъектов РФ.
Они составляют юридическую основу всего законодательства субъектов РФ и являются первичными, исходными конституционно- правовыми актами, закрепляющими основы государственного и общественного строя субъектов РФ; систему региональных государственных органов и организаций; порядок их формирования и деятельности; круг решаемых ими вопросов; основные принципы и характер взаимоотношений региональных государственных органов друг с другом и с общественными объединениями и др.
Будучи однотипными по своим природе и характеру нормативными правовыми актами, конституции и уставы, естественно, имеют и весьма сходные объекты правового регулирования. В обобщенном виде, кроме названных объектов, они концентрируются также на регулировании таких общественных отношений, которые касаются: отношений гражданина и власти; предметов ведения и полномочий субъектов РФ и его отдельных государственных органов; отношений собственности; пользования природными ресурсами, находящимися на территории того или иного субъекта РФ; социальной защиты населения; гарантий прав и свобод человека и гражданина; форм непосредственной демократии и местного самоуправления и др. [9]
В пределах территории субъекта РФ конституция (Степное Уложение (Основной закон) — в Калмыкии) республики и устав любого иного субъекта Федерации являются актами высшей юридической силы после Конституции РФ и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Российской Федерации.
С одной стороны, это означает, что все иные акты, издаваемые региональными государственными органами, должны приниматься на основе и во исполнение действующих конституции и устава, а также актов вышестоящих органов, поскольку они обладают меньшей юридической силой по сравнению с ними. Об этом прямо говорится в конституциях и уставах субъектов РФ. В частности, в Уставе Курганской области, принятом Курганской областной Думой 1 декабря 1994 г., констатируется, что «настоящий Устав является Основным законом области в системе правового регулирования общественных отношений, осуществляемого полномочными органами государственной власти на всей территории Курганской области» и что все другие правовые акты независимо от того, кем они принимались на территории области, должны соответствовать данному Уставу (ст. 3).
С другой стороны, обладание высшей юридической силой конституции и устава на территории субъекта РФ вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает исходя из юридических природы и характера Российской, равно как и любой иной, Федерации, что данные нормативные правовые акты, в свою очередь, не должны противоречить Конституции РФ.
В юридической литературе в связи с этим верно отмечается, что требование непротиворечивости республиканских конституций и уставов Конституции РФ «лежит в основе любой нормально функционирующей федерации, ибо хорошо известно, что появление всякого жизнеспособного федерализма должно нести в себе унитарную идею, идею единства и целостности государства» [10] .
Данное требование нашло законодательное закрепление как в Конституции РФ, так и в основных законах субъектов РФ. В подтверждение сказанного можно сослаться, в частности, на Устав Ленинградской области (п. 1 ст. 2), в котором говорится, что «Ленинградская область признает на своей территории верховенство Конституции Российской Федерации, нормативных актов Правительства России»; Устав Ставропольского края (ст. 1), в котором констатируется, что «статус Ставропольского края как субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, договорами с федеральными органами, не противоречащими Конституции и Уставу Ставропольского края»; Устав Псковской области (ст. 2), где закрепляется, что «устав, законы и другие правовые акты нормативного характера, принятые Собранием депутатов, администрацией области в пределах их компетенции, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам и подлежат судебной защите на территории области наравне с ними» [11] .
Говоря об общей юридической природе основных законов субъектов РФ, об обладании ими высшей юридической силой по отношению к актам, исходящим от различных органов субъектов РФ, о требовании их непротиворечивости Конституции РФ и о других общих признаках конституций и уставов субъектов РФ, необходимо иметь в виду их не только технико-юридические, но и иные особенности. Последние обусловлены историческими, национальными, этническими и другими особенностями каждой из республик, автономной области, автономных округов других регионов — субъектов РФ.
Наряду с основными законами субъектов РФ — конституциями и уставами важное значение имеют принимаемые высшими законодательными органами субъектов РФ обычные законы и постановления, иногда именуемые просто решениями.
По общему правилу нормативным характером обладают в основном законы, а постановления (решения) имеют индивидуальный характер. Они касаются в основном частных вопросов. Например, согласно Уставу Иркутской области назначение выборов депутатов Законодательного собрания вместо выбывших, назначение выборов губернатора, согласование схемы управления областью, назначение и освобождение от должности членов Контрольно-счетной палаты области, принятие отставки губернатора, назначение областного референдума, «областного опроса, народного обсуждения проектов законов области», обращение в суды, «осуществление иных полномочий, предусмотренных законами» [12] .
Однако из этого общего правила в ряде случаев бывают исключения. Они возникают чаще всего тогда, когда постановлениями высших законодательных органов субъектов РФ утверждаются разного рода положения, регламенты, правила и тому подобные нормативы общего характера. Последние с юридической точки зрения не являются и не могут быть самостоятельными видами правовых актов. Они, как верно утверждается в научной литературе, представляют собой «лишь конкретное тематическое наименование самих постановлений» [13] .
Исходя из сказанного, заметим, что в тех случаях, когда постановления носят нормативный характер, они вместе с законами выступают в качестве источников российского права. Во всех же остальных случаях, когда постановления высших законодательных органов субъектов РФ проявляются как индивидуальные акты, в качестве источников права, порождаемых этими органами, могут рассматриваться только законы.
Занимая в иерархии законодательных актов субъектов РФ наряду с конституциями и уставами главенствующее положение, законы регулируют в основном наиболее устоявшиеся и важные для того или иного региона общественные отношения.
Предметом регулирования их выступают такие социально значимые отношения, которые возникают в социальной сфере, сферах экономики, образования, здравоохранения, культуры и др. В обобщенном виде предмет законодательного регулирования закрепляется в конституциях и уставах субъектов РФ.
В качестве примера можно сослаться на Устав Липецкой области, согласно которому областное Собрание принимает законы по таким вопросам, как: определение порядка использования земли и других природных ресурсов местного значения; порядка передачи областной собственности в муниципальную; общего порядка приватизации имущества области; установление основ местного самоуправления; вопросы образования и культуры; административная ответственность граждан и должностных лиц за нарушение актов областного Собрания, касающихся использования природных ресурсов и охраны природы, застройки и благоустройства территории населенных пунктов, пожарной и дорожной безопасности и иных вопросов в пределах своих полномочий [14] .
Закрепляя в целом круг вопросов, подлежащих юридическому опосредованию, субъекты РФ, по справедливому замечанию исследователей, так и «не нашли еще строго выверенного предмета для собственного правового регулирования». В реальной жизни, отмечают авторы, отсутствие четкого предмета такого регулирования «откликается либо вторжением в сферу исключительного ведения Федерации, либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-либо полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения, либо принятием законов, аналогичных как по структуре, так и по содержанию федеральным законам, либо вообще простым дублированием в своих текстах положений федеральных правовых актов» [15] .
Последнее нередко имеет место, в частности, тогда, когда в республиках и других субъектах РФ пытаются разрабатывать и принимать наряду с обычными законами кодифицированные акты, такие как лесной кодекс (Иркутская область), кодекс об административных правонарушениях (г. Санкт-Петербург), водный кодекс (Московская область) и др. [16]
В иерархической структуре нормативных правовых актов субъектов РФ, помимо названных, заметное место занимают и другие акты.
Среди них — акты органов исполнительной власти: постановления и распоряжения правительств, указы и распоряжения президентов республик, постановления и распоряжения глав администраций краев, областей, городов федерального подчинения и других субъектов РФ.
Имея подзаконный характер, эти акты должны издаваться только в полном соответствии с законами, на основе и во исполнение законов.
Акты органов исполнительной власти по своим природе и характеру таковы, что они конкретизируют и в этом смысле развивают закон. Их соответствие закону означает, помимо всего прочего, что они как «вторичные» по отношению к нему акты не только не должны противоречить закону, но и, наоборот, должны вписываться в закон, быть его естественным продолжением, служить реализации его требований [17] .
Отличаясь от других актов широким диапазоном действия и много- профильностью регулирования общественных отношений, а следовательно, наибольшей степенью динамичности, акты органов исполнительной власти «призваны осуществлять более оперативное и более конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон, закрепляюший лишь самые значимые, типичные и устойчивые общественные отношения» [18] .
По природе и назначению эти акты позволяют охватить регулятивным воздействием огромную массу индивидуальных особенностей различных общественных отношений, которые не могут быть охвачены и учтены с помощью того или иного закона.
Наряду с актами органов исполнительной власти субъектов РФ и другими нормативными правовыми актами в системе источников современного российского права широкое распространение получили правовые договоры о партнерстве между Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между ними, а также соглашения между различными субъектами РФ, с помощью которых регулируются, в частности, многие сферы общественных отношений между краями и областями, с одной стороны, и входящими в них автономными образованиями — с другой.
Следует отметить, что внутрифедеральные договоры и соглашения для российской правовой действительности — это явление новое, во многом неизведанное, требующее «глубокого осмысления и дополнительной законодательной регламентации» [19] . В отечественной правовой теории и юридической практике по отношению к нему в силу самых разных — объективных и субъективных — причин сложилось не однозначное отношение.
В особенности это касается договоров, заключаемых между Федерацией и субъектами РФ.
No related posts.