Родовые угодья коренных малочисленных народов

Статья 16 . Территории традиционного природопользования (территории приоритетного природопользования, родовые угодья), образованные на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры до вступления в силу настоящего Закона

1. Территории традиционного природопользования (территории приоритетного природопользования, родовые угодья), образованные на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры до вступления в силу настоящего Закона, признаются территориями традиционного природопользования регионального значения, при этом процедура предоставления территорий традиционного природопользования, предусмотренная статьями 3-7 настоящего Закона, не применяется.

2. При разработке и утверждении положений о правовом режиме территорий традиционного природопользования, образованных до вступления в силу настоящего Закона, Правительство автономного округа в приоритетном порядке осуществляет мероприятия, направленные на осуществление зонирования территорий традиционного природопользования, в границах которых осуществляется или планируется осуществление хозяйственной деятельности, не связанной с традиционным природопользованием и традиционным образом жизни малочисленных народов, в том числе деятельности, связанной с пользованием недрами и другими природными ресурсами.

3. Определение функциональных зон территорий традиционного природопользования, образованных до вступления в силу настоящего Закона, осуществляется с участием субъектов права традиционного природопользования (их уполномоченных представителей) и заинтересованных лиц, осуществляющих в установленном порядке в соответствии с законодательством деятельность, не связанную с традиционным природопользованием и традиционным образом жизни малочисленных народов.

4. До утверждения Правительством автономного округа положений о правовом режиме соответствующих территорий традиционного природопользования, определяющих их правовой режим, допускается предоставление в установленном порядке земельных участков в границах территории традиционного природопользования для целей, не связанных с традиционным природопользованием и традиционным образом жизни малочисленных народов, при соблюдении требований пунктов 1 и 2 статьи 12 настоящего Закона. Разрешенное использование указанных земельных участков в соответствии с землеустроительной документацией является элементом правового режима соответствующей территории традиционного природопользования, а такие земельные участки учитываются при проведении зонирования территорий в составе зон ограниченного использования.

5. Земельные участки в границах территории традиционного природопользования, предоставленные в установленном порядке на момент вступления в силу настоящего Закона и используемые в соответствии с правоустанавливающими документами физическими и юридическими лицами, в целях, не связанных с ведением традиционного природопользования и традиционного образа жизни малочисленных народов, признаются зонами ограниченного использования, виды и содержания разрешенного использования которых до окончания срока пользования определяются в соответствии с земельным законодательством.

6. Включение в Реестр сведений о ведущих традиционное природопользование и традиционный образ жизни малочисленных народах, физических лицах и общинах малочисленных народов на ранее образованных территориях традиционного природопользования (в соответствии с Положением о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе) осуществляется уполномоченным органом по заявлению лиц, в интересах которых были образованы соответствующие территории традиционного природопользования.

Информация об изменениях:

Законом Ханты-Мансийского АО – Югры от 28 сентября 2017 г. N 56-оз в пункт 7 статьи 16 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования названного Закона

7. При подаче заявления о включении сведений в Реестр лицами, указанными в пункте 3 настоящей статьи, представляются сведения о приоритетных видах традиционного природопользования, осуществляемых на соответствующей территории традиционного природопользования (родовом угодье).

8. Заявления могут подаваться единолично (в случае, если территория традиционного природопользования образована в интересах одного лица, не имеющего семьи) либо коллективно (в случае, если территория традиционного природопользования образована в интересах семьи (рода).

9. Заявление от имени общины малочисленных народов подается председателем общины или иным уполномоченным представителем общины.

Информация об изменениях:

Законом Ханты-Мансийского АО – Югры от 28 сентября 2017 г. N 56-оз в пункт 10 статьи 16 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования названного Закона

10. В случае, если у лица, в интересах которого образована территория традиционного природопользования, имеется семья, ведущая совместно с ним традиционное природопользование и традиционный образ жизни малочисленных народов на соответствующей территории традиционного природопользования, сведения о членах семьи указанного лица включаются в Реестр на основании заявления, поданного всеми членами семьи.

11. Сведения о несовершеннолетних, недееспособных членах семьи и членах семьи с ограниченной дееспособностью включаются в Реестр на основании заявлений законных представителей таких лиц.

12. Если на соответствующей территории традиционного природопользования ведут традиционное природопользование и традиционный образ жизни несколько семей малочисленных народов, сведения о семьях, созданных после образования соответствующей территории традиционного природопользования, включаются в Реестр на основании соответствующего заявления при наличии согласия семей, в интересах которых были образованы соответствующие территории традиционного природопользования.

Территория традиционного природопользования (ТТП) — тип особо охраняемых территорий в Российской Федерации.

Понятие территорий традиционного природопользования введено для защиты образа жизни и традиций коренных малочисленных народов России, проживающих на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке страны.

Термин введён в российское законодательство 22 апреля 1992 [1] . Детальная разработка и уточнение правового статуса определены Законом от 7 мая 2001 № 49-ФЗ (редакция 31 декабря 2014) [2] .

Содержание

Территория традиционного природопользования в ХМАО

492 территории традиционного природопользования 4084 человек занимаются традиционным природопользованием 935 семей МНС [3]

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Размеры и границы родовых угодий определялись со слов коренных жителей, предки которых издавна занимались здесь оленеводством, охотой и рыбной ловлей, по так называемому обычному праву. При этом не учитывались естественная продуктивность тех или иных угодий и кадастровая оценка природных ресурсов.

Средняя площадь одного родового угодья составила 28,4 тыс. га. Она была значительно дифференцирована по отдельным районам – от 4,6 тыс. га в Кондинском до 47,3 тыс. га в Сургутском районе. Так же значительно различается по отдельным административным единицам и общая площадь родовых угодий. Наиболее высокий удельный вес они составляют в основных районах нефтедобычи: Сургутском районе – 70,4% территории, в Нефтеюганском – 49,1%, в Нижневартовском – 25,5%.

На родовых угодьях Сургутского района проживало около 2 тыс. чел., или 78% от общего числа КМНС в районе. За весь период выделения родовых угодий шел процесс изменения их количества и площади по отдельным территориям. Наряду с увеличением их в одних районах, например, в Сургутском, в других (Березовском) в связи с тем, что родовые угодья были переданы в краткосрочную и среднесрочную аренду, площадь их снизилась в 3,5 раза.

В соответствии с постановлением Правительства автономного Ханты-Мансийского округа [75] организована работа по персональному учету граждан, ведущих традиционный образ жизни, определяется их статус в качестве субъектов права традиционного природопользования в целях оказания адресных мер государственной поддержки.

Из общего количества территорий традиционного природопользования 330 находятся в границах лицензионных участков, общей площадью 10 260 843 га, из них:

в Сургутском и Нефтеюганском районах – 100%;

в Ханты-Мансийском районе – 41 из 54 – 83%;,

в Нижневартовском районе – 40 из 135 – 11,7%;

в Кондинском районе – 28 из 41 – 46,7%;

в Октябрьском районе – 23 из 56 – 33,4%.

Около 50% территорий традиционного природопользования передано (в той или иной степени) в долгосрочную аренду нефтяным компаниям ( гг.). В рамках ТТП, имеющих лицензионные участки, этот показатель составляет 79%.

В принятых в настоящее время федеральных законах понятие «родовое угодье» отсутствует. С вступлением в силу Земельного кодекса РФ «Положение о статусе родовых угодий ХМАО» отменено (2002 г.). В результате, владельцы родовых угодий оказались таковыми фактически, потеряв юридические права. Это поставило под угрозу существование уже отлаженного механизма взаимодействия КМНС с хозяйствующими субъектами, в частности, процедуры отвода земель и выплаты компенсационных платежей за изъятые для целей недропользования участки родовых угодий. Во избежание конфликтов между хозяйствующими субъектами и представителями КМНС Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа ( от 01.01.2001 г.) существующие родовые угодья были признаны территориями традиционного природопользования регионального значения. В подтверждение этому были внесены поправки в Окружной закон «О регулировании отдельных земельных отношений…» [76] , в котором (ст.30) законодательно сохранены договорные отношения между владельцами родовых угодий и недропользователями. Несколько позднее был принят Окружной закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» (от 01.01.01 г. ) [77] .

По оценкам специалистов, более 40% родовых угодий передано (в той или иной степени) в долгосрочную аренду нефтяным компаниям. Идет процесс превращения их в техногенные территории. Столкновение интересов недропользователей и владельцев родовых угодий приводило и приводит к различным видам конфликтов. Выходом из сложившегося положения послужили экономические соглашения между владельцами родовых угодий и хозяйствующими субъектами, эксплуатирующими месторождения [78] .

В них, помимо компенсаций владельцам родовых угодий и общинам, предусматриваются требования органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию территорий компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, обустройству населенных пунктов. Нефтяные компании неохотно идут на заключение соглашений с родовыми национальными общинами, т. к. по организованности общины стоят на ступень выше отдельно взятого владельца родового угодья, с которым недропользователю проще договориться с меньшими для себя затратами.

Представители малочисленных народов, как правило, заинтересованы, чтобы в пределах их родовых угодий велись разработки углеводородного сырья, если будут соблюдаться условия природоохранных мероприятий, согласования размещения объектов и транспортных коммуникаций, своевременной выплаты компенсаций по экономическим соглашениям. Величина последних значительно выше доходов, получаемых в традиционном секторе хозяйства.

При сложившейся ситуации экономическое состояние владельцев родовых угодий отличается значительной дифференциацией. В лучшем финансово-экономическом положении находятся владельцы родовых угодий, на чьих земельных участках оказались действующие и лицензируемые месторождения углеводородного сырья, которые получают денежные и натуральные компенсации от нефтедобывающих компаний.

Решениями Правительства и Думы ХМАО при использовании земельных участков родовых угодий в производственных целях при освоении месторождений с их владельцами заключается договор, в котором предусматриваются обязательства предприятия, в том числе по возмещению убытков и компенсационным выплатам за изъятие земель [79] .

Помимо этого предприятие обязуется предоставить владельцу родовых угодий необходимую технику (снегоходы, передвижные электростанции, радиостанции и др.), построить или перестроить при необходимости дом, компенсировать затраты на обучение детей, затраты на транспорт и др.

В 2001 г. экономическими соглашениями было охвачено 2456 чел., было выплачено 55,2 млн руб. На руки было выдано 46,6 млн руб. в виде материально-технических средств и денежных компенсаций, или около 1,6 тыс. руб. на чел. в месяц. В 2002 г. 19 компаний-недропользователй по экономическим соглашениям, которые охватили 3245 чел., выплатили 67,1 млн руб., или 1,7 тыс. руб. на чел. в месяц, в 2003 г. – 2,5 тыс. руб., в 2004 г. – 3,4 тыс. руб. [80] , за гг. было выплачено 336,5 млн руб., или 4,35 тыс. руб. на чел./мес. Компенсационные выплаты в денежном выражении составляли 30-36% от общей суммы. Остальные основные статьи выплат: оборудование и инвентарь, горюче-смазочные материалы. На основных территориях, где ведутся разработки углеводородов (восточные районы округа), в отдельные годы удельный вес получающих выплаты в сельском населении КМНС составлял до 64%.

Количество получателей различных пособий и форм социальной поддержки составляет значительный удельный вес среди коренного населения муниципальных районов (МР) ХМАО-Югры. Во многих населенных пунктах, расположенных в глубинке (МР Белоярский, Березовский и Кондинский), одним из основных источников денежных поступлений являются пенсии. В восточных районах наиболее высокую долю в доходах сельского населения (Нефтеюганский, Нижневартовский и Сургутский МР) занимают поступления по экономическим соглашениям (табл.4.2).

Получатели выплат по экономическим соглашениям (ЭС)

гг. , в среднем за год

Уд. вес получателей выплат по ЭС, %

Количество человек, охваченных ЭС

Денежные выплаты в месяц руб.

В целом следует отметить, что выплата компенсационных платежей не оказывает существенного влияния на финансово-экономическое состояние компаний-недропользователей из-за их небольшой величины. Так, общая сумма их в 2004 г. равна цене реализации 20-25 тыс. т нефти в мировых ценах, что не сравнимо с уровнем социальных и экологических издержек, которые несут коренные народы. Об этом свидетельствуют расчеты других исследователей: «Дополнительные затраты, связанные с реализацией экономических соглашений, незначительно влияют на эффективность проектов освоения недр (особенно в условиях высоких цен на нефть)» [81] . В последующие годы взаимоотношения между недропользователями и представителями малочисленных народов не улучшились, причина – отсутствие механизма (формальных правил) их взаимодействия.

В связи с этим главной проблемой разработки природных ресурсов в ареалах проживания коренных малочисленных народов остается согласование интересов недропользователей и аборигенного населения, установление равноправных экономических отношений между ними. Основным моментом здесь является нахождение компромисса в договорных отношениях, который, с одной стороны, ограничивает излишние претензии коренного населения, и, с другой стороны, позволяет возмещать ему при отторжении владений КМНС в полной мере моральный и материальный ущербы.

На данных территориях необходимо законодательно закрепить приоритет права малочисленных народов Севера на земельные участки в форме, являющейся в какой-то степени симбиозом частной собственности с владением или пожизненным пользованием. Однако это противоречит интересам компаний-недропользователей, которые оказывают, благодаря лоббированию, влияние на законодательные инициативы, так как вопросы о собственности и земельные притязания коренного населения повышают трансакционные издержки хозяйствующих субъектов, связанные не только с компенсационными выплатами представителям КМНС (которые, как уже выше сказано, для недропользователей не очень существенны), но и издержками ведения переговоров при предоставлении и отводе земельных участков для эксплуатации месторождений. При этом, если первые составляют незначительную величину для нефтегазодобываюших корпораций, то вторые, исходя из зарубежного опыта прокладки трубопроводов, специалисты оценивают в 40-50% в совокупном удорожании проекта (остальное относят к недоучету северной специфики на этапе проектирования [82] .

С эколого-экономической точки зрения необходимым является принятие нормативно-правовых документов, в частности, методики по определению ущерба коренным малочисленным народам Севера за изъятие земель для промышленных целей и причиненный вред природным комплексам территорий традиционного природопользования в результате промышленного освоения территории. В авторском понимании платежи, взимаемые по такой методике, должны дополнять суммы компенсационных платежей, получаемых представителями КМНС по экономическим соглашениям (договорам), т. е. методика не должна отменять сложившиеся договорные отношения.

Следующий вопрос, который необходимо решить при этом, за счет каких ресурсов покрывать убытки и потери коренным малочисленным народам.

В этом отношении интересен подход сибирских исследователей [83] , которые, анализируя издержки и выгоды коренных малочисленных народов при реализации проектов нефтедобычи на территориях традиционного природопользования, предложили сценарии, учитывающие в различной степени интересы коренных малочисленных народов и недропользователей. Ими рассмотрены несколько сценариев более полного учета интересов коренных народов, такие как экономические соглашения, использование доходов рентного характера, налога на имущество, потребительские и производственные услуги КМНС для нефтегазового сектора, дополнительные роялти, и др. Наиболее приемлемым, на их взгляд, является сценарий, основанный на активном участии коренных малочисленных народов в проектах освоения недр, включая предоставление потребительских и производственных услуг нефтегазовому сектору. Данный сценарий наиболее полно учитывает интересы четырех субъектов, заинтересованных в получении доходов от разработки углеводородного сырья: федерального бюджета, субъекта Федерации, коренных малочисленных народов Севера и недропользователей.

Однако здесь имеются определенные противоречия в отношении участия аборигенного населения и развития традиционных отраслей. С одной стороны, при сокращении площади родовых угодий остается проблематичной реализация их функции в снабжении недропользователей продукцией. С другой стороны, участие в производственной деятельности нефтяных компаний исключает их занятость в промысловых отраслях. Хотя несомненно, что с экономической точки зрения они выиграют, но в социально-культурном плане и в плане перспектив сохранения и развития этноса проиграют.

Одной из актуальных социально-экономических проблем большинства северных регионов России является научное обоснование и выделение территорий традиционного природопользования (ТТП). Концепция «территорий традиционного природопользования» родилась относительно недавно, на волне «перестройки», в письме писателей, представителей народов Севера, направленном в ЦК КПСС в 1988 г. Официально она вошла в государственный документ (Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера») в апреле 1992 г. [84]

Однако в теоретическом плане основы выделения ТТП еще не достаточно разработаны. Данная проблема стоит на стыке различных наук. Вопросами научного обоснования территорий традиционного природопользования занимаются этнографы, экономисты, социологи, географы, экологи, правоведы, историки. Каждое научное направление вносит свой вклад, т. е. решение данной проблемы носит комплексный характер.

По мнению географов-сибиряков, «наиболее сложной является разработка концепции ТТП с учетом социокультурных факторов. Помимо привычных противоречий между традиционным и индустриальным освоением потенциальными источниками трудностей становятся полиэтнические структуры региона: в пределах одного ареала могут реализоваться культурные и хозяйственные интересы коренного малочисленного, славянского старожильческого, а также по сути коренного населения иных национальностей. Следующее возможное препятствие – толкование понятия «этническая территория» не только в среде ученых, но и на уровне обыденного сознания (когда употребляют один термин, вкладывая в него различное содержание)» [85] .

Действительно, на примере Ханты-Мансийского автономного округа-Югры можно проследить становление понятия «этническая территория». На первом этапе (1989 г.) в пределах районов проживания КМНС (94% площади округа) были выделены территории приоритетного природопользования для хозяйственной деятельности предприятий традиционных отраслей (около 33% площади округа). Затем (1992 г.), в их пределах и помимо, стали создаваться этнические территории – родовые угодья коренных малочисленных народов Севера и других народов, ведущих традиционный образ жизни, занимающие в настоящее время около четверти территории ХМАО-Югры. Территории приоритетного природопользования в начале отождествлялись с территориями традиционного природопользования. Понятия «территории традиционного природопользования» и «родовые угодья» существовали раздельно. В настоящее время родовые угодья стали синонимом территорий традиционного природопользования. Кроме того, нами в качестве особо охраняемой этнической территории более высокого ранга был предложен этноприродный парк [86] .

Некоторые авторы предлагают создание территорий с особым режимом охраны природы, где традиционное природопользование осуществляется на основе нормативов, разработанных организациями, ведущими демоэкологический мониторинг территории, совместно с населением территории, – этноэкологические рефугиумы [87] . Любая другая деятельность, не относящаяся к традиционным формам природопользования на их территории, запрещается или сводится к минимуму. Эксплуатация возобновляемых ресурсов на данной территории может быть разрешена лишь ограниченному кругу лиц. При определении этих лиц учитываются этническое происхождение, время проживания на данной территории, знание традиционных систем природопользования, предшествующие виды трудовой деятельности.

Этноэкологический рефугиум организуется государством, на территории которого он расположен, при наличии инициативы со стороны органов местного самоуправления коренного и некоренного проживающего в нем населения и по согласованию с региональными органами власти. В спорных случаях решающим должен быть результат референдума.

Для территории традиционного природопользования общепринятой дефиницией в настоящее время является ее определение в законодательстве [88] .

В конце 1990-х гг. с целью повышения статуса наиболее ценных природных территорий Ханты-Мансийского автономного округа, ресурсы которых широко используются коренным населением, нами предлагалось преобразовать часть родовых угодий в этноприродные парки (этнические самоуправляющиеся территории). Это не противоречило тогда основному закону «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера …» [89] , ныне утратившему свою силу. В рамках выполненной НИР «Установление сети особо охраняемых территорий Ханты-Мансийского автономного округа» ( гг.), помимо природных ООТ, нами был выделен 21 ареал проживания КМНС, каждый из которых являлся потенциально возможным для организации этноприродного парка.

В продолжение данной работы были сделаны социально-экономические обоснования для Ляпинской (Березовский район) и Угутской (Сургутский район) этнических территорий [90] В законе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры [91] ТТП трактуются как особо охраняемые природные территории регионального значения, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера (ханты, манси, ненцы).

Субъектами права традиционного природопользования признаны физические лица, относящиеся к малочисленным народам, общины малочисленных народов, а также физические лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно живущие в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, ведущие, также как и КМНС, традиционный образ жизни (Ст.1). Таким образом, закон учитывает полиэтнический характер формирования ТТП.

Субъекты права традиционного природопользования в соответствии с федеральным законодательством не вправе распоряжаться территориями традиционного природопользования. Они только используют природные ресурсы (охотничьи, рыбные, дикоросы), находящиеся в пределах границ ТТП, согласно законодательству Российской Федерации и обычаям малочисленных народов.

Согласно данному закону органами, осуществляющими полномочия в области образования, использования и охраны ТТП, являются Правительство Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, уполномоченные им исполнительные органы государственной власти автономного округа, а также Комиссия по вопросам территорий традиционного природопользования (Ст.2, п.1). В их функции входит обеспечение реализации следующих мероприятий (ст.2, п.2):

1) подготовка предложений по образованию территорий традиционного природопользования;

2) определение границ территорий традиционного природопользования;

3) проведение внутрихозяйственного землеустройства (обеспечение проведения работ по зонированию территорий традиционного природопользования);

4) подготовка предложений по совершенствованию нормативных правовых актов автономного округа в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования;

5) охрана окружающей среды в пределах границ территорий традиционного природопользования;

6) осуществление контроля за соблюдением положений о правовых режимах территорий традиционного природопользования;

7) ведение Реестра территорий традиционного природопользования.

При установлении размеров территории традиционного природопользования учитывается планируемый традиционный вид деятельности малочисленных народов, являющийся приоритетным.

В соответствии с правовым режимом устанавливается дифференцированный режим охраны и использования, учитывающий природные, историко-культурные и иные особенности ТТП, и выделяются функциональные зоны: строгого охранного режима; охранного режима и ограниченного хозяйственного использования (ст.10).

Осуществление деятельности, не связанной с традиционным природопользованием (схема размещения промышленных объектов транспортных путей, обслуживающих перевозки, установка ограждений (коралей) и др.) в границах ТТП, допускается при выполнении требований законодательства и соблюдении положений о правовом режиме и по согласованию с субъектами права традиционного природопользования.

Физические лица, не относящиеся к субъектам права традиционного природопользования, но постоянно проживающие в границах соответствующей территории традиционного природопользования, в соответствии с федеральным законодательством пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.

Родовые угодья, образованные на территории Ханты-Мансийского автономного округа-Югры до вступления в силу закона, признаются территориями традиционного природопользования регионального значения (ст.16, п.1)., владельцы их получат новые правоустанавливающие документы (в срок до 1 января 2009 г.) без прохождения процедуры, предусмотренной при организации новых ТТП.