Смета на реализацию государственного контракта

Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ
от 23 марта 2015 г. № 7830-ЛС/03

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации информирует по вопросам применения сметной документации, разрабатываемой с использованием сметных нормативов, включенных в федеральный реестр сметных нормативов для расчетов за выполненные работы при реализации государственных контрактов на строительство объектов капитального строительства.

Определение сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, осуществляется на стадиях разработки проектной документации, проведении проверки достоверности определения сметной стоимости и определении начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" разрабатывается проектная документация, в том числе сметная документация, включающая сводку затрат, сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты (сметы), сметные расчеты на отдельные виды затрат.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета" осуществляется проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" определяется начальная (максимальная) цена контракта.

Реализация указанных нормативных правовых актов возложена на соответствующих заказчиков строительства, проектные организации, органы государственной экспертизы, органы государственной власти.

При разработке сметной документации, проверке достоверности определения сметной стоимости и определении начальной (максимальной) цены контракта используются сметные нормативы, включенные в федеральный реестр сметных нормативов.

Заключение государственных контрактов на строительство объектов осуществляется по результатам конкурсных процедур, а также на основании решений органов государственной власти без конкурсных процедур в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 743 Гражданского Кодекса Российской Федерации при заключении государственного контракта сторонами контракта, заказчиками и исполнителями (подрядчиками) формируется смета, определяющая цену работ по государственному контракту в уровне цен на весь период реализации контракта.

Смета на реализацию государственного контракта на строительство, цена которого является твердой, должна учитывать в своем составе полный комплекс работ и затрат, необходимых для выполнения инженерных и организационно-технологических решений, предусмотренных в проектной документации.

При этом в связи с тем, что сметные нормативы не предназначены для расчетов за выполненные работы, сметная документация, сформированная ранее в составе проектной документации, после проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, установления начальной (максимальной) цены государственного контракта и выбора исполнителя (подрядчика) государственного контракта по итогам конкурсных процедур, или на основании решений органов государственной власти без конкурсных процедур, в результате которых определена твердая цена, утрачивает свое значение для целей реализации государственного контракта.

Основой для выделения основных объемов работ и затрат в составе сметы на реализацию государственного контракта на строительство, цена которого является твердой, может являться ведомость объемов, сформированная на основании (в составе) проектной документации, а также непосредственно проектная документация.

Смета на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, предназначена для формирования первичной учетной документации в строительстве (актов сдачи-приемки выполненных работ и др.) между сторонами государственного контракта в процессе его реализации. Формирование первичной учетной документации осуществляется в соответствии с письмом Росстата от 31 мая 2005 года № 01-02-9/381 "О порядке применения и заполнения унифицированных форм первичной учетной документации № КС-2, КС-3 и КС-11".

Смета на реализацию государственного контракта может формироваться на основании распределения долей затрат по основным конструктивным элементам, комплексам работ и затрат по видам объектов капитального строительства в рублях.

Распределение долей по основным конструктивным элементам, комплексам работ и затрат может быть произведено в удобном, согласованном по решению сторон контракта порядке, в произвольной степени детализации этапов сдачи-приемки выполненных работ.

По соглашению сторон в процессе реализации государственного контракта доли затрат могут быть откорректированы сторонами контракта, в том числе с учетом объемно-планировочных решений и конструктивных особенностей объекта капитального строительства в пределах установленной государственным контрактом твердой договорной цены.

Распределения долей затрат по основным конструктивным элементам, комплексам работ и затрат объекта капитального строительства может производиться также на основе отдельных расчетов, выполняемых ресурсным методом с учетом сложившейся конъюнктуры затрат конкретного исполнителя (подрядчика) государственного контракта на строительные ресурсы (строительные материалы, механизмы и оплату труда).

Учитывая, что проверка достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства выполняется на стадии, предшествующей установлению твердой цены контракта, дополнительные проверки сметы на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, не требуются.

Резерв средств на непредвиденные работы и затраты, удорожание работ в зимнее время, временные здания и сооружения, налог на добавленную стоимость (при необходимости), накладные расходы, сметная прибыль, а также затраты, связанные с принятыми в проекте организационно-технологическими решениями, ранее предусмотренные в сметной документации, выполненной в составе проектной документации, могут учитываться в составе стоимости комплексов работ и затрат, предусматриваемых в смете на реализацию государственного контракта.

Смета на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, сформированная на основании данного письма, не предназначена для заключения субподрядных договоров на соответствующие виды работ (услуг).

Статья вице-президента АЭСП Владимира Татаринова: Каждому по заслугам

О персональной ответственности, или дружба дружбой, а табачок врозь.

Проведение границ ответственности между участниками процесса создания объекта капитального строительства становится одним из наиболее острых вопросов для профессиональных участников рынка.

Мнение о том, как выглядит эта проблема в отношении строительства бюджетных объектов, высказал вице-президент Ассоциации экспертиз строительных проектов, руководитель ГАУ Краснодарского края «Краснодаркрайгосэкспертиза» Владимир Татаринов.

Задачи, стоящие перед органами государственной экспертизы регионального уровня, значительно изменились – сначала с разделением источника финансирования – государственные средства и негосударственные, а с апреля 2013 г. с появлением института негосударственной экспертизы.

Изначально созданные в первой половине XX в. органы государственной экспертизы Советского Союза вели профессиональный контроль деятельности инженерного корпуса и целесообразным расходованием государственных средств. Проектные организации на 100% были государственными, как и расходуемые средства – бюджетные. Полный административный контроль государства над строительной отраслью полностью соответствовал плановой экономике страны.

Переход к рыночной экономике расставил иные акценты во взаимоотношениях участников процессов строительной отрасли России. Проектные институты стали самостоятельными хозяйствующими объектами практически без участия государственного капитала, заказчики разделились на государственных заказчиков и инвесторов. Целесообразность в контроле качества государством проектной продукции и работы специалистов проектных институтов для коммерческих проектов (заказываемых инвесторами за собственные средства) исчезла и заменена на гражданско-правовую ответственность. То есть административная ответственность заменена результатами судебной практики, вырабатываемой в рамках гражданско-правовых споров.

Изменение подхода проявилось в п. 5 ст. 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разграничивающей зону ответственности участников процесса по созданию объекта капитального строительства. Но если разграничения между процедурами подготовки инженерных изысканий для строительства и производства строительно-монтажных работ имеют явно выраженные границы, то разграничение полномочий заказчика-инвестора и государственной экспертизы требуют проявления дополнительного очерчивания границ.

Процедура подготовки проектной документации, в которой участвует государственная экспертиза, только небольшая часть в цепи процедур создания объекта капитального строительства. Условно ее можно разделить на три этапа: этап исходных данных, этап проектирования, строительство объекта.
При этом на каждом этапе подготовки и создания объекта капитального строительства государственный заказчик осуществляет взаимодействие с отдельными его участниками, а именно: с инвестором, ресурсоснабжающими организациями, изыскателями, проектировщиками, экспертизой, подрядчиком, надзорными и административными органами (см. схема 1).

Полномочия государственного заказчика определены МДС 11-15.2001. «Методическое пособие по организации деятельности государственного заказчика на строительство и заказчика-застройщика».

Взаимодействие ГЗ и государственной экспертизы (ГЭ) в цепи процедур происходит на втором этапе, этапе оценки затрат на инвестирование в строительстве и процедуры производства работ (см. таблицу 1).

Изначальным побудителем появления службы государственного заказчика (ГЗ) является необходимость процедуры реализации инвестирования государственных программ по созданию объектов капитального строительства. При этом ГЗ выступает в качестве основного исполнителя процедур. ГЭ участвует в локальной процедуре подготовки проектной документации для строительства и определения начальной максимальной цены контракта. Полномочия ГЭ определены «Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 г. № 145 (см. таблица 2).

Участвует ли ГЭ (или результат ее деятельности) в третьем этапе процедур по созданию объекта капитального строительства?

Согласно схеме 1, процедура оценки затрат на инвестирование в строительстве завершается утверждением инвестором проектной документации и определением начальной максимальной цены контракта. При этом окончание этапа ведет и к смене состава участника процедур. На смену взаимодействию с изыскателями, проектировщиками и экспертизой приходит работа с подрядчиком и поставщиками. Готовится контракт на выполнение подрядных работ и рабочая документация с уточненной сметой.

Данное разъяснение приведено в письме Минстроя России от 23.03.2015 г. №7830-ЛС/03, где указано:

«Учитывая, что проверка достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства выполняется на стадии, предшествующей установлению твердой цены контракта, дополнительные проверки сметы на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, не требуются».

«Смета на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, сформированной на основании данного письма, не предназначена для заключения субподрядных договоров на соответствующие виды работ (услуг)».

«Смета на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, предназначена для формирования первичной учетной документации в строительстве (актов сдачи-приемки выполненных работ и др.) между сторонами государственного контракта в процессе его реализации».

«По соглашению сторон в процессе реализации государственного контракта доли затрат могут быть откорректированы сторонами контракта, в том числе с учетом объемно-планировочных решений и конструктивных особенностей объекта капитального строительства в пределах установленной государственным контрактом твердой договорной цены».

Приведенные цитаты письма позволяют уточнить сферы ответственности ГЭ и ГЗ в цепи процедур.

Первое. ГЭ в рамках подготовки конкурса на выполнение муниципального контракта выполняет проверку проектной документации на соответствие техническим регламентам, техническим нормативам и заданию ГЗ на проектирование. Данная работа служит для определения начальной максимальной цены контракта. При этом на ГЭ предоставляется только проектная документация, а детальная проработка, включая уточненные объемы работ, выполняется на стадии «рабочая документация», то есть уже после проведения экспертизы.

Объем работ отражается в проектной документации, которая изучается подрядчиком до конкурсной процедуры и участия его в торгах. Заключение муниципального контракта подрядчиком является подтверждением его согласия выполнить строительство данного объекта в целом по твердой договорной цене.

Смета на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, не предназначена для заключения субподрядных договоров.

Сметная документация, сформированная ранее в составе проектной документации, после проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, установления начальной (максимальной) цены государственного контракта и выбора исполнителя (подрядчика) государственного контракта по итогам конкурсных процедур или на основании решений органов государственной власти без конкурсных процедур, в результате которых определена твердая цена, утрачивает свое значение для целей реализации государственного контракта.

Второе. Сметы по рабочей документации служат для взаиморасчетов между ГЗ и подрядчиком и соответствуют объемом работ по чертежам рабочей документации. Взаиморасчеты ГЗ и подрядчика строительно-монтажных работ определяются по совместному договору (муниципальному контракту) на основании объемов работ и уточненных смет, выполненных по рабочей документации.

Предварительные объемы и уточненные спецификации по видам работ, а соответственно и сметы могут корректироваться при выполнении рабочей документации, без увеличения общей цены контракта.

Приемка рабочей документации осуществляется заказчиком посредством подписания акта выполненных работ. При передаче проектно-сметной документации от подрядчика-проектировщика к ГЗ последний должен выполнять проверку рабочей документации по качеству и объему.

Изложенное позволяет уточнить вопросы практического взаимодействия ГЭ и ГЗ и разграничения ответственности:

1. Взаимодействие ГЭ и ГЗ присутствует при определении начальной максимальной цены контракта. Зона ответственности ГЭ – получение достоверной сметной стоимости, опираясь на технически и экономически обоснованные проектные решения, соответствующие техническим регламентам.

2. ГЗ осуществляет контрольные функции при подготовке проектной документации и приемки ее от подрядной проектной организации. В случаях предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, достоверность стоимости и проверка качества лежит в рамках правовой ответственности ГЗ, так как в этом случае ГЭ не предусматривается.

3. Приемка ГЗ разработанной рабочей документации осуществляется после соответствующей проверки и подписания акта выполненных работ. Последний является подтверждением качества проектной продукции и соответствия ее заданию ГЗ.

4. Изменения в технологии производства работ, предусмотренные сметой и проектной документацией, прошедшей экспертизу, и ведущие к изменению стоимости, находятся в зоне ответственности ГЗ и подрядчика.

Николай Курц, помощник председателя Федерального арбитражного суда ВСО, г. Иркутск.

Является ли смета частью государственного (муниципального) контракта на выполнение подрядных строительных работ для государственных или муниципальных нужд и, соответственно, является ли цена существенным условием такого договора? Ответы на эти вопросы играют большую роль при определении правовых последствий сделки. Рассмотрим в статье различные точки зрения и подходы арбитражных судов.

Специфика госконтракта

До настоящего времени не выработано единого мнения по вопросу об определении необходимости наличия сметы в документации о конкурсе или аукционе на право заключения государственного (муниципального) контракта на выполнение подрядных строительных работ. В частности, невыясненным остается вопрос о заключенности государственного (муниципального) контракта при отсутствии сметы.

Несмотря на, казалось бы, прямое указание законодателя об обязательности включения цены в круг существенных условий договора строительного подряда (ст. ст. 740, 743 ГК), судебная практика пошла по пути отрицания существенного характера условия о цене (смете), что отмечает, в частности, Н.Б. Щербаков . Такая ситуация вызвана позицией, высказанной Президиумом ВАС РФ в п. 6 информационного письма от 24.01.2000 N 51: "В договоре может быть установлен способ определения цены или ее составной части". Основываясь на данном письме, суды нижестоящих инстанций трансформировали свою практику и стали отказывать в признании условия о цене (смете) в качестве существенного для договора данного вида.

Щербаков Н.Б. Комментарий к информационному письму Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 N 51 "Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда".

Между тем правовое регулирование договоров строительного подряда для государственных (муниципальных) нужд, заключаемых посредством проведения торгов, отличается от регулирования обычных предпринимательских договоров, являясь по сравнению с ним более специфичным. В таких случаях юристу необходимо помимо гражданского законодательства руководствоваться Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Нормы закона и практика применения

Итак, является ли наличие сметы обязательным условием заключенности государственного или муниципального контракта на выполнение строительных подрядных работ, подписанного по результатам проведения торгов?

В силу ч. 2 ст. 9 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ государственный и муниципальный контракты заключаются в порядке, предусмотренном ГК РФ и иными федеральными законами, с учетом положений данного Закона. Как известно, по государственному (муниципальному) контракту на выполнение подрядных работ для государственных (муниципальных) нужд подрядчик обязуется выполнить строительные работы и передать их заказчику, а заказчик – принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату (ст. 763 ГК РФ).

Исходя из системного толкования п. 1 ст. 766 и ст. 432 ГК РФ условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон являются существенными для государственных (муниципальных) контрактов на выполнение строительных подрядных работ. Таким образом, отсутствие согласования данных условий, в том числе условия о цене контракта, автоматически влечет незаключенность контракта.

Помимо этого, необходимо учитывать положения ст. ст. 708, 740, 743 ГК РФ, устанавливающие понятие предмета договора строительного подряда (строительство по заданию заказчика определенного объекта или выполнение иных строительных работ), обязательность указания начальных и конечных сроков выполнения работ, а также роль технической и сметной документации. Так, согласно п. 1 ст. 743 ГК РФ подрядчик обязан выполнить работы в соответствии со сметой, определяющей цену работ.

Таким образом, с учетом нормы ст. 432 ГК РФ можно полагать, что смета как выражение цены договора строительного подряда является существенным условием договора.

Однако в судебной практике нет единого подхода к решению данного вопроса. К примеру, в ряде постановлений федеральных арбитражных судов, принятых по конкретным делам, условие о смете отмечается как существенное для государственного (муниципального) контракта на выполнение подрядных строительных работ. В частности, ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от 19.05.2010 по делу N А56-44899/2008 указал, что исходя из ст. 743 ГК РФ в отсутствие согласования таких существенных условий договора подряда, как техническая документация, определяющая объем, содержание и другие предъявляемые к работам требования, а также сметы, определяющей цену работ, которые необходимы для принятия заказчиком результата работ и уплаты обусловленной цены, спорный договор нельзя признать заключенным.

В другом случае ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 16.04.2009 по делу N А32-13840/2008 отметил, что в контракте строительного подряда не согласованы условия о сроках выполнения работ, проектно-сметная документация к указанным контрактам в деле отсутствует. Отсутствие обязательных условий договора явилось основанием для признания судом договора подряда незаключенным.

Наконец, ФАС Уральского округа в Постановлении от 13.05.2009 N Ф09-2868/09-С5 по делу N А71-9287/2008-Г22 установил: "Учитывая, что обстоятельства наступления срока выполнения работ, указанные в договоре, не обладают качеством неизбежности наступления, суды пришли к обоснованному выводу о том, что срок выполнения работ сторонами не согласован, и правомерно признали контракт незаключенным. Кроме того, судами установлено отсутствие в материалах дела проектно-сметной документации, предусмотренной данным контрактом, наличие которой также является существенным условием договора подряда".

Из анализа вышеприведенных, а также множества других судебных актов видно, что незаключенность государственных (муниципальных) контрактов была вызвана не отсутствием сметы как таковой, а отсутствием согласования существенного условия контракта – стоимости подлежащих выполнению работ. Стоимость работ, в свою очередь, как правило, подтверждается сметой.

Дополнительную остроту ситуации придает неопределенность с обязательностью включения сметы в состав конкурсной (аукционной) документации.

Согласно ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 34, п. 1 ч. 4 ст. 41.6 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ документация о торгах должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Таким образом, законодатель устанавливает требования лишь к содержанию документации о торгах, а не к составу документов. Считаем, что государственный (муниципальный) заказчик при формировании конкурсной либо аукционной документации обязан включить в документацию все те сведения, которые прямо предусмотрены Законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ. В остальной части он обладает определенной диспозитивностью в поведении, соответственно, волен включать смету, определяющую требования к подлежащим выполнению работам, либо устанавливать эти сведения непосредственно в конкурсной документации.

ФАС России придерживается иной точки зрения. В письме от 23.07.2010 N ИА/23610 он сообщил, что в целях надлежащего соблюдения ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 34, п. 1 ч. 4 ст. 41.6 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ проектно-сметная документация должна входить в состав документации о торгах и размещаться на официальном сайте в полном объеме. Кроме того, ФАС назвал неразмещение проектно-сметной документации на официальном сайте в полном объеме в качестве основания для обязательной выдачи ФАС России и его территориальными органами предписания о внесении изменений в соответствующую документацию о торгах.

Однако арбитражные суды при решении вопроса об обязательности включения сметы в состав конкурсной (аукционной) документации зачастую не соглашаются с вышеизложенной позицией. Так, ФАС Поволжского округа в Постановлении от 22.12.2008 по делу N А06-924/2008 признал необоснованным довод антимонопольного органа о нарушении конкурсной комиссией положений ст. 743 ГК РФ, выразившемся в неприложении к проекту госконтракта проектно-сметной документации, так как спорные отношения подлежат регулированию Законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Между тем в силу положений ст. 10 данного Закона размещение заказов на выполнение строительных работ осуществляется путем проведения торгов (по общему правилу – в форме открытого аукциона в электронной форме, в отношении ряда объектов – в форме конкурса). Для победы в открытом аукционе в электронной форме участник размещения заказа должен предложить наименьшую цену контракта (ст. 41.10 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ). При участии в конкурсе заявка также должна содержать условие о цене контракта (ч. 3 ст. 25 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ).

Таким образом, стоимость подрядных работ определяется сторонами исходя из заявки победителя торгов и закрепляется в государственном (муниципальном) контракте. При этом согласно ст. 9 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. При размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства начальная (максимальная) цена контракта определяется на весь срок выполнения таких работ исходя из их цены в течение соответствующих лет планируемого периода исполнения контракта. В этой связи полагаем, что отсутствие сметы при фактическом согласовании сторонами всех существенных условий контракта не может являться основанием для признания его незаключенным.